工业园区国际指南本地化指标体系对比研究报告

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《工业园区国际指南》 本地化指标体系对比研究报告 《工业园区国际指南》 本地化指标体系对比研究报告 联合国工业发展组织中国南南工业合作中心 免责声明 本报告是联合国工业发展组织中国南南工业合作中心为使《国际工业园区指南》适应中国的普遍情况、条 件和做法及中国工业园区的具体情况组织国内专家所编制。 报告中所提的观点、意见和建议仅反映作者本 人的观点，而非工发组织的官方立场。本报告在编印过程中未经过工发组织的正式编辑，所使用的名称和 材料的编排方式，并不意味着联合国工业发展组织秘书处对任何国家、领土、城市或地区或其当局的法律 地位，或者对其边界或界限的划分，或者对其经济制度或发展程度等表示任何意见。“发达”、“工业化” 或“发展中”等说法是为了统计之便，不一定表示对某个国家或地区的发展进程所达到阶段做出的判断。 本报告提到公司名称或商业产品并不表示联合国工业发展组织的认可，特此说明。 执行摘要 第 05 页 报告摘要 2019 年 11 月，联合国工业发展组织（以下简称工 发组织）发布了《工业园区国际指南》（以下简称 《指南》），该指南由工发组织跨部门工业园区小 组 (CDTIP) 编制，结合了工发组织在开发和执行工 业园区项目方面的技术经验和国际最佳实践，并与 可持续发展目标保持一致。《指南》重点关注发展 中国家和中等收入经济体建设发展工业园区所面临 的需求和挑战，旨在为处于不同发展阶段国家现有 和新建工业园区的利益相关方提供园区规划、开发 和运营管理相关的分步骤指导和综合性参考建议， 为包容与可持续工业园区的发展提供宏观指导。目 前，工发组织正在推进与发展中国家工业园区的合 作，推动《指南》在相关国家的落地和实施，为工 业园区的可持续发展做出贡献。作为一个综合性的 参考框架，该指南涉及不同国际环境下现有和新建 工业园区，在不同国家和地区应用时仍需要考虑所 在国家和地区的具体发展情况。 联合国工业发展组织中国南南工业合作中心（以下 简称工发南南中心）将协助工发组织总部，借助南 南合作平台推动《指南》在中国及“一带一路”沿 线工业园区，特别是在工发组织合作伙伴方案国 （PCP）的应用。在《指南》针对中国工业园区推 广应用过程中，经初步调研发现：指标体系相较于 国内现行的各种园区指标体系而言更为全面，但整 体存在评估维度要有所取舍、部分指标难以量化、 一些特定指标权重需要根据中国工业园区实际情况 有所调整等问题。在工发南南中心的组织和协调下， 来自国家级经济技术开发区绿色发展联盟、中国环 境科学研究院、东南大学的多名专家与研究人员组 成了跨学科、多领域的研究团队，共同参与《指南》 本地化指标体系对比研究课题工作并共同撰写了本 研究报告。在研究和撰写过程中，研究团队查阅了 大量文献，对中国工业园区发展相关政策文件进行 分析解读，对中国国内典型工业园区进行实地考察， 与工业园区管理运营部门、企业、工人等各类利益 相关者进行访谈，多维度对比《指南》评价指标体 系与中国国内工业园区发展相关评价指标体系，并 咨询了中国相关领域的专家学者、政府管理人员、 园区与企业管理人员的意见和建议。 在开展对比研究之前，研究团队对中国工业园区的 发展历程、建设现状、管理模式以及绿色发展评价 指标体系进行了简要回顾，以系统了解中国工业园 区的发展情况。在对比研究部分，研究团队将《指南》 指标体系从经济效益、环境保护和社会发展三个维 度与中国现行的绿色园区、低碳园区、循环化改造 园区、生态工业示范园、国家级经济技术开发区、 国家高新技术产业开发区等工业园区评价指标体系 进行横向对比和分析。以此为基础，总结和提炼出 《指南》指标体系本地化的关键点，结合中国园区 相关指标的可获得性、适用性和特殊价值等要因素， 对《指南》中提出的经济、社会和环境三个维度方 面的绩效指标分别进行筛选，提出“可直接应用”、 “调整后使用”、“整合或删除”的本地化建议。 为分析本地化指标体系对中国工业园区的适用性， 研究团队选取天津经济技术开发区、合肥高新技术 产业开发区和苏州工业园区，从经济绩效、社会绩效、 环境绩效三个维度进行本地化验证，提出了调整后 的《指南》指标体系和量化指标建议。此外，研究 团队进一步对《指南》指标体系本地化研究、推动《指 南》本地化指标体系在中国的应用和推广、促进中 国工业园区实现更具包容性和可持续发展提出建议， 为工发组织及其项目后续开展调研、试点以及工业 园区国际合作等方面工作提供重要参考依据。 《工业园区国际指南》本地化指标体系对比研究报告 第 06 页 中国工业园区概况 工业园区建设是中国改革开放的重要实践，是中国 经济发展和城镇化发展的重要动力，也是中国工业 集约化、生态化发展战略的实践载体。改革开放以来， 随着经济和产业的高速发展，中国建成了数量庞大 的工业园区，对现代工业体系建设做出了卓越贡献， 各类工业园区对工业产出的贡献率超过 50%。根据 《中国开发区审核公告目录》（2018 年版），中国 目前有 2543 家开发区，占全球经济特区（园区）总 量的一半左右。中国工业园区发展历程可划分为起 步与探索阶段（1979-1991）、成长与快速建设阶段 （1992-2002）、调整发展阶段（2003-2015）、转型 升级阶段（2016- 至今），在不同阶段，中国工业园 区的发展模式与理念也呈现出不同的特征。中国工 业园区的管理模式主要分为三类，即政府主导模式、 企业主导模式以及混合模式。 中国工业园区在蓬勃发展的同时，也面临着发展不 均衡、创新能力不足、污染物和温室气体排放、资 源能源消耗等挑战。近 20 年来，为应对以上挑战， 中国政府大力推动绿色、可持续发展理念在工业园 区发展领域的实践，不断探索新型园区发展模式， 并取得了较为显著的成效。目前，中国已经在顶层 政绩考核制度上制定了针对省、直辖市、自治区的 绿色可持续发展绩效的评价办法和体系。但工业园 区在行政体制、职能结构、经济与环境统计体系均 存在一定特殊性，管理职能和管理模式与城市行政 区有明显差别，因此工业园区无法完整地按照上位 文件从行政区域维度对绿色发展水平和各项指标绩 效开展评价。为解决这一问题，国家各个部委开始 尝试针对工业园区，从绿色、低碳、循环经济建设 等特定方面对工业园区开展示范试点创建和评价体 系建设。目前，已形成了由发展改革委、商务部、 生态环境部、工业和信息化部等部委单独或联合推 动的国家级经开区综合发展水平考核评价、国家生 态工业示范园区、循环化改造示范试点园区、低碳 工业园区试点、绿色园区等示范试点创建和评价工 作。 本地化指标体系对比研究 为系统了解中国工业园区发展评估相关政策规定， 本研究遴选了国家层面以及典型省市、园区和企业 层面的政策文件，并从评估目的、适用对象、评估 维度、指标体系结构、评价计算方法、评价比较范 围、数据可得性、考核评价约束性等维度对选定文 件进行解读分析。国家层面政策文件包括绿色园区、 低碳园区、循环化改造园区、生态工业示范园、国 家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法、 国家高新技术产业开发区评价指标体系、中国工业 企业社会责任评价指标体系；典型省市的政策文件 包括浙江省美丽园区（开发区）评价、陕西省高新 技术产业开发区考核评价、上海市开发区综合评价； 典型园区的政策文件包括苏州工业园区工业企业资 源集约利用综合评价、青岛中德生态园指标体系。 同时，研究团队对国际组织、发达国家、发展中国 家等发布的关于工业园区绩效评价的政策文件进行 分析，以了解国际层面在相关领域的前沿实践，以 期为《指南》指标体系本地化和中国既有评价指标 体系的优化提供借鉴。 本研究对中外工业园区在行政体制、产业发展阶段 以及文化风俗方面的差异性进行分析，以了解中外 工业园区管理层面的差异性，以及由此导致的在园 区发展评价理念、模式、内容方面的不同。中国工 业园区的管理体系目前多元化程度不高，比较依赖 政府类机构由上而下的行政化管理。在发展初期， 园区评价也较为局限于与地方政绩考核挂钩的经济 类指标。近年来，在生态文明和高质量发展等目标 的追求下，资源产出率、污染物排放水平、科技创 新水平等一系列与园区生态环境建设和产业质量相 关的指标进入和构成了园区评价体系，中国工业园 区的评价也更加科学和更具引领作用。 执行摘要 第 07 页 中国针对七类工业园区颁布实施了不同层面的评价指 标体系，即绿色园区、低碳园区、循环化改造园区、 生态工业示范园、国家级经济技术开发区、国家级高 新区、工业企业社会责任，这些指标体系的框架、实 施、考核等对于《指南》在中国的本地化具有重要参 考价值。本研究将《指南》与中国七类工业园区评价 指标体系从评估目的、适用对象、评估维度、指标体 系结构、评价计算方法、数据可得性、考核评价约束 性等 7 个方面进行多维度横向比较，以寻找评价指标 体系的差异性。总体来看，在指标体系评价覆盖领域 方面，《指南》评价指标体系从经济、社会、环境三 个方面展开，与中国现行各主要工业园区评价指标体 系具有比较高的相容性；在评价对象方面，参与横向 对比的中国工业园区评价指标体系多用于评价省级以 上开发区，而《指南》对于评价对象并无体量要求， 因此对于中国中小工业园区评价有一定的补充价值； 在评价体系设置和分值计算方面，中国现有工业园区 评价指标体系较为复杂，而《指南》采用打分制，评 价方法较为直观；在数据可得性方面，由于现有统计 口径的限制，大部分中国现有工业园区评价指标体系 需要工业园区自行填报相关数据，《指南》在本地化 推广过程中也应参考此途径获取数据；在约束性方面， 中国现有工业园区评价指标体系多通过园区品牌荣誉 的授予，并结合动态评估对落后园区予以荣誉撤销来 实现相关激励和约束。此外，本研究对《指南》和中 国七类工业园区评价指标体系进行指标频度分析，以 进一步了解评价指标体系的差异性，这一分析结果在 本研究中也将作为《指南》本地化指标调整的科学依 据。 研究团队设立了一套契合《指南》在中国推广需求 的指标分析框架。根据框架对《指南》中各二级指 标做逐一分析，对中国工业园区相关指标的可获得 性、适用性、特殊价值进行多维度分析，并进一步 给出《指南》本地化指标适应中国国内推广应用需 求的增删改建议。依据这一分析框架，本研究将《指 南》指标体系进行本地化筛选，共分为直接应用类、 调整后使用类、建议整合（删除）类三种类型。依 据本地化建议，调整形成《指南》本地化指标体系。 为确保《指南》本地化指标体系适用于中国工业园 区，研究团队选取国内多个工业园区作为案例以验 证这一指标体系。为保证《指南》本地化验证的科 学性和有效性，在样本数量方面，本研究选取国内 3~5 个园区作为验证案例；在案例选取方面，研究团 队综合考虑了园区所在地区的均衡性、园区等级的 差异性、园区产业类型的多元性、园区发展水平的 差异性、以及园区数据获取的可行性。最终选定天 津经济技术开发区、合肥高新技术产业开发区、苏 州工业园区作为本地化验证案例。依据本地化验证 结论，本研究对本地化指标体系作进一步优化，形 成最终的本地化指标体系。 对天津经济技术开发区（简称天津开发区）从经济、 环境、社会三个维度进行综合绩效评价，其综合评 价得分为 143 分（满分 173 分），其中经济绩效评 分 46 分（满分 48 分），社会绩效评分 50 分（满分 69 分），环境绩效评分 47 分（满分 56 分）。较高 的整体分数与天津开发区在中国工业园区的领先地 位相契合。在经济、社会和环境三大评价领域中， 天津开发区规模体量和发展质量的质量均较为领先， 因此反映资源配置水平、规模及是否超过全国平均 水平方面的指标几乎得到满分。此外，在诸多附加 类指标中得分，也证明天津开发区在主动追求经济 质量、绿色发展等方面已有较多建树。综合分析各 二三级指标条目，可以发现天津开发区在国际化的 质量管理体系、国际绿色建筑认证方面出现了较为 集中的未得分情况，这既反映了中国工业园区全面 国际化方面依然有所不足，但也折射出《指南》在 中国工业园区应用实践中，对于类似国际化指标设 置频次稍高等问题。除此之外，一些国际化认证类 指标因应用企业比例未达 50% 而未得分，也有中国 《工业园区国际指南》本地化指标体系对比研究报告 第 08 页 领先工业园区入驻企业数量众多、园区管理组织难 以对每一企业个体实现精细化管理这一客观原因。 对合肥高新技术产业开发区（简称合肥高新区）从 经济、环境、社会三个维度进行综合绩效评价，其 综合评价得分为 138 分（满分 173 分），其中经济 绩效评分 41 分（满分 48 分），社会绩效评分 55 分 （满分 69 分），环境绩效评分 42 分（满分 56 分）。 总体而言，合肥高新区在经济、环境、社会绩效评 价方面的分数均相对较高，能够代表中国先进的工 业园区发展水平。依据合肥高新区的验证分析可以 发现，《指南》本地化指标体系对于合肥高新区有 较好的适用性，但是部分经济绩效和社会绩效指标 对中国工业园区不适用，建议结合中国实际，参考 国家相关部委对工业园区考核的相关指标体系进行 适当修改。 对苏州工业园区从经济、环境、社会三个维度进 行综合绩效评价，其综合评价得分为 144 分（满分 173 分），其中经济绩效评分 47 分（满分 48 分）， 环境绩效评分 47 分（满分 56 分），社会绩效评分 50 分（满分 69 分）。总体而言，苏州工业园区在 经济、环境、社会绩效评价方面的分数均相对较高， 与其出色的经济绩效、环境绩效相比，社会绩效评 价得分与满分的差距相对明显。依据苏州工业园区 的验证分析可以发现，《指南》本地化指标体系对 于苏州工业园区有较好的适用性，但是仍存在一些 问题有待优化。 指标体系本地化的相关建议 对《指南》指标体系本地化研究，本研究提出，可 调整较难获取数据的指标以提升其数据可获取性， 整合相似类型国际评估类指标并兼顾国内评估类指 标，调整部分评价指标的评分依据，进一步明确部 分比例类指标定义，以及开展《指南》本地化指标 体系分级分类验证研究。 为推动《指南》本地化指标体系在中国应用和推广， 本研究提出，应提高《指南》指标体系与中国基本 国情和发展阶段的契合性，提高《指南》指标体系 对中国各类工业园区的适用性，增加《指南》指标 体系对于风险管理、科技创新的考虑，保证《指南》 指标体系的时效性，提升评价工作对于发展决策的 支撑性，以及推广研究成果并开展《指南》本地化 试点示范建设。 为促进中国工业园区实现更具包容性和可持续发展， 本研究提出，一方面应推动园区管理机构和企业的 国际化发展，推动中国工业园区管理机构和企业与 国际接轨，提升中国工业园区的国际竞争力；另一 方面应推动园区和企业社会绩效评价工作，以更好 地促进和彰显工业园区对于社会发展的带动作用， 如倡导中国工业园区和园区企业开展社会责任相关 认证工作、在统计工作中增加对于园区社会绩效、 企业社会责任相关数据的统计、合理设定奖惩制度 等。 目录 第 09 页 致 谢 本报告由联合国工业发展组织中国南南工业合作中心（工发南南中心）项目支持编写，在报告的编写过程 中得到了工发组织方案、伙伴关系与驻地协调总司邹刺勇执行干事的战略指导和大力支持，在此表示衷心 的感谢。同时我们也要感谢工发组织区域与驻地协调司亚太地区处赵杰处长对编写报告给予的全面指导及 其团队成员张明、Eneyew Abera Gebremenfas、丁浩提供的支持。 我们非常感谢“工发南南中心推动联合国工发组织《工业园区国际指南》落地中国课题组”专家。他们分 别是来自国家级经济技术开发区绿色发展联盟的宋雨燕、史方标、任蜜、李蹊，中国环境科学研究院的乔琦、 姚扬、袁殷，东南大学的王兴平、赵胜波、李恺仑。工发南南中心的郭力和李潇参加了对本报告的起草、编撰、 修改和审议的全过程，为最终定稿做出了重要贡献。商务部中国国际经济技术交流中心的朱莉、宋博和杨 洪萍参加了部分工作。 我们要感谢工发组织Dejene Tezera, Fatma Nilgun Tas, Yvonne Lokko, Rafik Feki在同行审议过程中提供宝贵意见。 最后，还有许多个人和组织为本报告的出版作出了重要贡献，我们无法一一提及，在此一并表示由衷的感谢。 致谢 第 10 页 《工业园区国际指南》本地化指标体系对比研究报告 目 录 一、 概述 15 1.1 背景和课题来源 16 1.2 《指南》简介 17 1.3 中国工业园区概况 18 1.3.1 中国工业园区发展历程 18 1.3.2 中国工业园区建设现状 19 1.3.3 中国工业园区管理模式 21 1.3.4 绿色发展评价指标体系 25 1.4 本课题研究目的 27 1.4.1 长期目标 27 1.4.2 近期目标 28 二、 研究内容和方法 29 2.1 研究内容 30 2.2 技术路线 31 2.3 研究方法 32 三、 《工业园区国际指南》本地化 33 3.1 对中国各类园区指标的评估 34 3.1.1 绿色园区 34 目录 第 11 页 3.1.2 低碳园区 37 3.1.3 循环化改造园区 39 3.1.4 生态工业示范园 41 3.1.5 国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法 42 3.1.6 国家高新技术产业开发区评价指标体系 45 3.1.7 中国工业企业社会责任评价指标体系 48 3.1.8 典型省市、园区、企业的评估 / 评价 / 考核办法 53 3.2 其他国际组织、国家关于园区绩效评价指标的研究 68 3.2.1 国际组织关于工业园区绩效评价的研究 68 3.2.2 发达国家关于工业园区绩效评价的研究 76 3.2.3 发展中国家关于工业园区发展评价相关政策 81 3.3 指标体系差异性比较 83 3.3.1 中外工业园区差异性分析 83 3.3.2 《指南》指标对标分析 84 3.3.3 工业园区评价指标体系指标频度分析 85 3.4 《指南》本地化关键点识别和筛选 92 3.4.1 《指南》本地化关键点分析框架 92 3.4.2 《指南》关键经济绩效指标本地化筛选 93 3.4.3 《指南》关键社会绩效指标本地化筛选 96 3.4.4 《指南》关键环境绩效指标本地化筛选 104 3.5 本地化框架及内容 110 第 12 页 《工业园区国际指南》本地化指标体系对比研究报告 3.5.1 《指南》本地化框架及内容——经济类指标 110 3.5.2