中国工业园区污水处理管理研究报告-绿色和平

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1 中国工业园区 污水处理管理研究 2 知识产权声明： 本报告由绿色和平和南京大学（溧水）生态环境 研究院共同发布，知识产权归双方共有。 编者： 袁增伟、邓婷婷、郭治鑫、薛乐平 顾问： 生态环境部环境规划院环境政策部副主任 董战峰 鸣谢（A-Z）： 保航、江卓珊、刘文杰、徐婧寒、郑名扬 2019 年 5 月 3 专家荐语 专家荐语 《工业园区污水处理管理研究报告》系统综述与分析了我国当前污水处理现状以及工业园区污水处理厂管理现状和存在问题等， 从责权边界、排放标准体系、污水处理系统建设机制等方面提出了针对性的建议。总体上，报告思路清晰，资料详实，问题分 析针对性强，提出的建议符合我国当前相关方面的政策需求。建议在之后的分析研究中，可考虑不同工业园区类型差异，提供 分类指导、分类管理等差异化的管理策略。 北京师范大学环境学院副院长 张力小教授 国家《水污染防治行动计划》（即“水十条”）明确提出各工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施。同时，环境保护部、 商务部、科学技术部联合发布《国家生态工业示范园区管理办法》，要求国家生态工业园建设污水集中处理设施。因此，在建 设完成后，如何确保工业园区内污水集中处理设施的稳定运行是一个亟需解决的重要议题。该报告围绕工业园区污水处理厂管 理对策开展相关的研究，通过结合工业园区实际案例，全面梳理了污水集中处理设施的管理现状，系统剖析了工业污水管理的 现行政策，总结、凝练、识别了工业园区污水处理厂在运行管理方面存在的主要问题，并针对工业园区污水处理厂维护、运行、 监管等出现的关键问题提出了相应的管理对策及措施建议。 该报告可为地方政府及园区管委会加强污水集中处理设施的监管提供管理支持，对于贯彻落实国家《水污染防治行动计划》要 求，促进地方在水污染防治方面的工作，具有重要的意义。建议该报告按照研究类型的报告体例重新梳理章节，补充实际案例 调查方式、来源、途径等调查方案相关内容，并结合工业园区污水集中处理设施的实际特点提出分区分类的管理对策建议。 中国环境科学研究院 水环境研究所 刘晓玲研究员 该报告对中国污水处理现状进行了分析，指出本应作为治污主体的污水处理厂存在严重的超标排放问题。围绕工业园区污水处 理厂管理现状和存在问题，如管理分散、协调机制不健全，缺乏合理的污水排放标准，污水处理配套设施建设滞后等问题进行 了深入的剖析。并从明确责任边界、完善工业园区污水排放体系、加强园区基础设施建设等方面提出针对性的建议。该研究具 有一定的实际应用价值，可为解决工业园区污水处理厂严重超标问题和管理政策制定提供参考。 建议将园区企业的间接排放管理与企业的排污许可证有机结合，并结合实际案例调研提出更细化的建议。此外，还可以考虑根 据不同园区类型进一步精细化政策建议。 生态环境部南京环境科学研究院 流域生态保护与水污染控制中心主任 张毅敏研究员 4 5 污水处理厂超标排放现状 工业园区污水处理管理现状和存在问题 1. 工业园区污水处理流程 2. 工业园区污水管理存在的问题 问题一：管理分散，协调机制不健全 问题二：缺乏合理的污水排放标准 问题三：污水处理配套设施建设滞后 讨论和建议 1. 划清责任边界，明确履责和追责机制 2. 完善工业园区污水排放标准体系 3. 多方式支持园区污水处理基础设施建设 附录 注释 06 09 10 11 11 13 16 17 18 21 21 22 25 02 03 01 目录 CONTENTS 6 工业园区建设污水集中处理设施是“水十条”的要求，也是未 来工业污水处理的趋势。截至 2018 年 9 月， 2411 家省级及 以上工业园区污水处理设施建成率达 97%。污水处理厂能否 达标排放是这一策略成败的关键，也是 2020 年工业污染源达 标排放计划能够有效落实的关键。然而，污水处理厂目前普遍 存在超标排放严重的现象。 污水处理厂 01超标排放现状 7 自 2016 年起，中国已经成为全球污水处理量最大的国家之一 1，据最新官方数据统计，仅工业污水和生活污水两项的年处理 总量就高达 971 亿吨 2。然而，本应作为治污主体的污水处理厂目前整体排放达标情况不容乐观。根据生态环境部 3 每季度公 开的严重超标重点排污单位名单，2018 年全年，全国共有 436 家 ( 次 ) 重点排污单位因超标严重被处罚，其中污水处理厂 243 家 ( 次 )，占比 56%（图 1） 4。其中 19 家污水处理厂出现 3 次及以上超标排放，更有 5 家污水处理厂连续四个季度严重 超标。 目前，污水处理厂超标情况呈现出加重趋势。2016 年，严重超标 5 的污水处理厂占严重超标重点企业总数的 20%-30%，这 一比例在 2017 年迅速扩大：第一季度增长至 55%，第二季度增长至 78%。此后虽然略有下降，但是严重超标的污水处理厂 占严重超标重点企业总数的比例仍连续五个季度接近或超过 50%（图 2）。 100% 80% 60% 40% 20% 0% 第一季度 严重超标企业数量（家） 第二季度 第三季度 第四季度 涉水企业 涉气企业 污水处理厂 2016 21% 22% 32% 25% 55% 78% 59% 60% 59% 54% 49% 63% 2017 2018 第一季度 第二季度 第三季度 第四季度 第一季度 第二季度 第三季度 第四季度 第一季度 第二季度 第三季度 第四季度 01 污水处理厂超标排放现状 80 70 60 50 40 30 20 10 0 图 1 2018 年前三个季度严重超标各类型企业数量 图 2 2016-1018 年严重超标污水处理厂占严重超标重点排污单位总数比例 8 河南省 河北省 山东省 湖南省 江苏省 安徽省 江西省 广东省 湖北省 浙江省 新疆维吾尔自治区 辽宁省 福建省 贵州省 黑龙江省 四川省 内蒙古自治区 云南省 吉林省 重庆市 天津市 陕西省 甘肃省 山西省 新疆生产建设兵团 广西壮族自治区 宁夏回族自治区 北京市 上海市 青海省 海南省 西藏自治区 自 2015 年起，国家出台了一系列政策 以推动工业园区污水处理厂成为工业 污水治理主体（附表 1，附表 2）。根 据国务院 2015 年 4 月出台的《水污染 防治行动计划》（以下简称“水十条”） 要求，各工业园区应于 2017 年底前建 设污水集中处理设施。2015 年 12 月， 原环境保护部发布的《国家生态工业 示范园区管理办法》明确要求国家生 态工业园需建设污水集中处理设施。 这一系列政策意味着工业园区集中进 行污水处理是水污染防治计划至关重 要的策略，污水处理厂能否达标排放 是这一策略成败的关键。 “水十条”自出台以来已经推动超过 950 个省级及以上工业集聚区建成污 水集中处理设施，新增废水处理规模 2858 万吨 / 日 6。截至 2018 年 9 月末， 全国 2411 家省级及以上工业集聚区污 水处理厂建成率达 97%。从地域上看 （图 3），工业园区污水处理设施大部 分集中在中东部地区 7。截至 2018 年 1 月底，河南省共建成 264 座工业污水 集中处理设施，是目前建成数量最多 的省份。第二大省份为河北省，共有 239 座，其它工业污水集中处理设施超 过 100 座的省份包括山东省、湖南省、 江苏省、安徽省、江西省、广东省、 湖北省 8。 0 100 200 50 150 个数 250 300 但是，近年来江西，江苏，河南等多地发生的工业园区水污 染事件暴露了目前中国工业园区污水处理过程中存在政策不 健全，监管不到位等诸多问题。园区内的污水处理厂若不能 发挥其应有效用，则会严重影响我国工业污水问题的解决。 原环境保护部在其 2016 年发布的《关于实施工业污染源全面 达标排放计划的通知》中要求，污染物排放标准体系和环境 监管机制需要得到进一步完善，并且“到 2020 年底，各类 工业污染源持续保持达标排放” 9。本报告将结合实际案例， 通过剖析中国工业园区污水监管现状，识别工业园区污水处 理过程存在的诸多问题，并相应地提出对策建议，以助力解 决污水处理厂超标严重的问题，减少工业园区水污染带来的 人体和环境危害。 01 污水处理厂超标排放现状 图 3 中国各省工业集聚区污水处理设施数量 264 9 目前，工业园区污水处理的各个环节的管理和监督涉及到多个 部门，部门间协调机制不健全导致监管不到位的问题时有发生； 不仅如此，缺乏合理的污水排放标准，配套处理设施建设滞后 等问题也制约着园区污水处理厂超标排放问题的解决。 工业园区污水处理 02 管理现状和存在问题 10 “水十条”要求各工业集聚区修建集中 污水处理设施，越来越多的工业园区选 择新建园区污水处理厂，但仍有部分工 业园区委托城镇污水处理厂进行工业污 水集中处理。这两种情况都是先由园区 内的企业进行污水预处理，达到污水处 理厂污水纳管标准（间接排放标准）后， 再经过管网输送至污水处理厂进行集中 深度处理，达到排放标准后排入环境或 者回用（图 4）。 但是，排入工业园区污水处理厂和排入 城镇污水处理厂涉及到不同的管理部 门。本报告会将工业园区污水处理管理 过程分为三个阶段进行分析：分散预处 理、管网输送和集中深度处理。 企业 园区管委会 园区管委会委托公司 城镇排水主管部门 污水处理厂 园区管委会 城镇排水主管部门 当地环境部门 园区环境部门 环境部门 建设预处理装置、 实施预处理 审批企业纳管 建设管理园区污水管网 实施深度处理 负责规划建设和 管理运营单位 监督排水口水质 监督排放 环节一：分散预处理 环节二：管网输送 环节三：集中深度处理 在工业污水预处理环节，若企业预处理废水排入工业园区污水处理厂进行处理，规划建设局、园区管委会 10 或者管委会 委托的服务公司负责企业将对此进行纳管审批；若企业预处理废水排入城镇污水处理厂集中处理，根据《城镇排水与污水 管理条例》规定，城镇排水主管部门负责审批企业排入城镇污水管网的排水许可证。但不论是哪种情况，企业预处理废水 水质监管均由当地环境部门负责 11，部分工业园区管理办法中规定由园区环保局 12、安环局或者环保所 13 负责监管。 企业预先处理污水并达到间接排放标准后，经管网输送到污水处理厂进行集中处理。若排入工业园区污水处理厂，园区管 委会负责规划园区配套的管网建设，然后向环境部门和住建部门递交申请。环境部门主要负责环评，住建部门则负责管网 的设计与管理 14，园区管委会负责管网的日常管理运营。若排入城镇污水处理厂，由城镇排水主管部门负责管网的规划和 日常管理运营，环境部门同样负责环评。 由此看来，一个企业排放的污水由预处理到最终排入环境要经过三，四个部门单位的管理与监督，导致了管理分散，协调机制 不健全，监管不到位等问题。加上现行的排水标准不合理；配套设施建设滞后等，是污水处理系统亟需改善的问题。 2-1 工业园区污水处理流程 集中深度处理 分散预处理 管网输送 图 4 工业园区污水处理环节及相关单位责任分工 污水最后到达污水处理厂进行集中处理，达到排放标准后排入环境。若污水排入工业园区污水处理厂，作为园区污水处理 厂行政主管单位 15 的园区管委会会委托运营方负责污水处理厂的日常运营。若污水排入城镇污水处理厂，则通常由城镇 排水主管部门委托的公司进行日常运营。两种情况下，均由环境部门负责监管污水处理厂排水水质 16。 园区管委会 城镇排水主管部门 02 工业园区污水处理管理现状和存在问题 11 问题1： 如果排污企业将预处理污水 排入园区污水处理厂，园区管委会 和当地环境部门为上下级关系，两部门均 负有监管责任。管委会最了解园区情况，但可能 由于需要当地环境部门授权不能及时进行监管。 问题2： 企业预处理废水排放的审批和监管涉及多个管理部门。部门之 间缺乏合作机制，信息不畅，导致环境部门不了解审批的 企业预处理排水信息，无法对企业预处理进行监管。 问题： 管网输送环节 缺乏监管部门 环 节 一 环 节 二 工业园区污水处理厂和城镇污水处理厂均无权及时获 知企业预处理排放水质信息，所以在发现进水超标时： 环 节 三 问题1： 无法第一时间采取应急 措施。 问题2： 无法判断源头排污企业， 缺乏证据，容易“背锅” 水 质 监 测 仪 多部门审批监管且部门间协调机制不健全使整个过程易产生监管疏漏，是污水处理厂排放超标严重的根本原因（图 5）。 2-2 工业园区污水管理存在的问题 问题一：管理分散，协调机制不健全 11 图 5 工业园区污水处理过程存在的管理问题 12 1）企业预处理后的废水水质超标可能导致下游污水处理厂 出水超标，甚至处理设施瘫痪。2017年11月，深圳市出台的《深 圳经济特区排水条例》修订说明提到“污水处理厂都在下游， 被动接受来水，出现进水重金属超标造成生化系统瘫痪的案 例每年都有发生”。这一问题正是工业废水排入城镇污水处 理厂出现的主要问题，其发生的根本原因是城镇排水主管部 门和环境部门分别负责企业纳管审批和企业排污监管，两部 门之间信息不畅通，缺乏合作机制。在此案例中，环境部门 不清楚工业废水达标处理后是排入了自然水体还是管网，也 不清楚市政排水管网及污水处理厂能否接纳，输送和处理工 业废水；城镇排水主管部门则不清晰工业废水水质、水量及 与市政排水管网接驳的情况。2018 年 1 月，原环境保护部再 次强调各级环境保护主管部门和城镇排水主管部门应加强工 作联系，完善沟通协调和信息共享机制，但未从根本上明确 两部门的合作机制 17。 当下，越来越多企业选择将预处理废水排入专门处理工业废 水的园区污水处理厂，但现阶段缺乏国家层面的管理条例， 各地区管理机制也不尽相同。管理上不但涉及到园区管委会 和园区环境部门的信息共享和合作机制，还涉及园区环境部 门和上级环境部门的水质监管权责分配。比如在 2018 年 4 月中央电视台曝光的案例中，河南内黄县陶瓷产业园污水偷 排导致周边 30 多米深的地下水变黑，无法饮用，村民庄稼绝 收。陶瓷园区环保所所长在接受采访时表示，只有在环保局 授权之后，才能调查园区企业。最了解园区企业情况的园区 环保所没有调查园区企业的权力，需要上级环保局先授权， 极易造成监管不及时 18。 2）企业污水经由管网输送至污水处理厂环节的监管主体不 明确，管网漏损造成的污水漏排问题难以问责。比如河北霸 州一工业园区于 2017 年新建园区污水处理厂，但由于污水输 送管网破裂导致污水外溢造成大量农田受到污染，该问题半 年后仍没有得到有效解决 19。 3）工业园区的污水处理厂只负责废水集中处理，不能直接 监测每家企业预处理出水水质。不同企业建设的预处理管网 汇聚到污水处理厂进水管，污水处理厂难以通过进水达标检 测判断哪一家排污企业的预处理没有达标。然而进水超标极 易导致污水处理厂超标排放。企业预处理污水水质由环境部 门监管，需要等到环境部门发现企业预处理超标后再告知污 水处理厂，使得污水处理厂不能第一时间发现情况并进行应 急处理。 由于企业预处理超标导致后端污水处理厂出水超标的归责问 题一直争议颇多。据《水污染防治法》规定，污水处理厂超 标排放应受到处罚，意味着即使由进水水质超标导致的污水 处理厂出水超标，污水处理厂仍然受罚。近年来，污水处理 厂上诉当地环保局的案件频繁发生并引起热议，2016 年武汉 沃特科凌投资有限公司状告武汉市环境保护局案件。虽然该 公司和环保局签订了免责协议，规定“因进水水质超标导致 出水超标，公司不承担经济责任”，但法院最终判决协议中 的判定该免责理由没有法律依据，进水超标不能作为出水超 标的免责理由。2018 年，乌鲁木齐西站污水处理厂起诉乌鲁 木齐市环境保护局，最终法院认为污水处理厂未提供充分证 据，证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因 果联系，而判污水处理厂败诉。 4）园区管理委员会和环境部门等监管机构不作为也是工业 园区发生水污染的主要原因之一。一方面，多地环境部门不 够重视企业预处理排水监督，但这一环节对后端污水处理厂 能否达标排放至关重要。另一方面，工业园区内的工业企业 多为当地经济支柱，有些监管部门缺乏监管意愿，企业私设 暗管直接偷排甚至污水处理厂空转等时有发生。例如 2018 年 9 月，生态环境部暗访发现江西省彭泽县矶山化工园区污水 处理厂空转，企业污水偷排。彭泽县化工园区污水偷排早在 2018 年上半年就被公众举报两次，一例举报园区的一些化工 企业排放不达标，导致周边饮用水源受影响；另一例举报园 区在深夜经过埋在长江堤坝下方的排污管道偷排污水入长江。 但是针对这两则举报，彭泽县工业园区党工委和园区环保分 局组成的调查组称并未发现暗管，工业园污水处理厂运行以 来出水稳定达标，指出这两则举报均不属实 20。直到 2018 年 9 月中央环保督查组发现问题后，该工业园才开始整改。 02 工业园区污水处理管理现状和存在问题 13 企业预处理后的污水应达到 间接排放标准。间接排放标准 应符合下游污水处理厂的进 水要求，并且应等于或者严于 企业所属行业的行业标准中 规定的污染物间接排放限值。 水 质 监 测 仪 工业园区污水处理厂暂无专门 的污水排放标准，大部分排入 外部环境的废水执行《城镇污 水处理厂污染物排放标准》的 一级A标准 。 城镇污水处理厂排入外部 环境的废水执行《城镇污水 处理厂污染物排放标准》 目前，中国工业废水集中处理设施暂无专门的排放标准。据 统计，2017 年国控重点污染源中 4100 家污水处理厂主要执 行 2002 年出台的《城镇污水处理厂污染物排放标准》，占 比 91.1% 21，其中大部分执行最严格的一级 A 标准（以下简称 城镇一级 A 标准） 22。同时，企业预处理后的污水水质应达 到间接排放标准（图 6）。据本报告分析，工业园区污水处 理厂现行的排放标准和企业预处理执行的间接排放标准均有 待完善。 问题二：缺乏合理的污水排放标准 图 6 工业园区污水处理过程中涉及到的标准 02 工业园区污水处理管理现状和存在问题 14 表 1 《城镇污水处理厂污水排放标准》和行业标准对比 污染物（mg/L） 工业园区 污水处理厂 化学原料和 化学制品制造业 造纸及纸制品行业 纺织业 煤炭开采和洗选业 农副食品加工业 城镇污水处理厂 排放标准一级(A) 《无机化学工业污染 物排放标准》 （GB 31573-2015） 《制浆造纸工业水污 染物排放标准 》 （GB 35440-2008） 无间接排放标准 《纺织染整工业水污 染物排放标准》 （GB 4287-2012