【研究】空间范式转型背景下城市更新适应性规划治理体系构建

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空间范式转型背景下城市更新适应性规划治理体系构建 田莉 王雨 Constructing a System of Adaptive Planning and Governance for Urban Regeneration in the Context of Spatial Paradigm Transformation TIAN Li, WANG Yu 在线阅读 View online: https://bhxb.buaa.edu.cn/bhsk/article/doi/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2025.1220 您可能感兴趣的其他文章 Articles you may be interested in 共建共治加快城镇老旧小区改造, 着力推进以人为核心的城镇化 Acceleration of Transformation of Old Residential Areas in Cities and Towns: Co-construction and Co-governance to Promote People-oriented Urbanization 北京航空航天大学学报社会科学版. 2021, 34(2): 8-12 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2020.0597 数据规训视域下城市治理的潜在风险及其重构 Potential Risk and Reconstruction of Urban Data Governance from the Perspective of Data Discipline 北京航空航天大学学报社会科学版. 2021, 34(4): 92-98 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2020.0113 数字技术何以赋能城市治理韧性 How Digital Technology Enables Urban Governance to Be Resilient 北京航空航天大学学报社会科学版. 2025, 38(1): 95-102 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2024.1185 应对不确定性：政策试验研究述评与展望 Coping with Uncertainties: A Review and Prospects of Research on Policy Experimentation 北京航空航天大学学报社会科学版. 2024, 37(6): 73-81 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2024.0994 治理民主框架下城市社区治理创新路径——基于天津市和平区的实践探索 Innovative Path of Urban Community Governance from the Perspective of Governance Democracy: Based on the Practical Exploration of Heping District of Tianjin 北京航空航天大学学报社会科学版. 2022, 35(6): 72-80 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2022.0960 高校治理体系和治理能力现代化:内涵与途径 Modernization of Governance System and Governance Capacity of Colleges and Universities: Connotation and Approach 北京航空航天大学学报社会科学版. 2022, 35(4): 155-160 https://doi.org/10.13766/j.bhsk.1008-2204.2021.1024 关注微信公众号，获得更多资讯信息 DOI ：10. 13766/j. bhsk. 1008−2204. 2025. 1220 ● 中国特色城市现代化研究专题 主持人语：2025 年 7 月 14 日至 15 日，中央城市工作会议在北京举行。会议提出：“以建设创新、宜居、美 丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展 为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、 治理增效……走出一条中国特色城市现代化新路子。”为此，本专题刊发的两篇文章，分别聚焦城市更 新的规划体系和实现机制，力图从不同角度探索城市更新的行动逻辑、驱动机制和行动路径，这将为进 一步推动中国特色城市治理的范式革新、理论建构和实践探索提供启示与借鉴。 ——涂晓芳（北京航空航天大学公共管理学院副院长、教授） 空间范式转型背景下城市更新适应性 规划治理体系构建 田 莉， 王 雨 （清华大学 建筑学院，北京 100084） 摘 要：中国空间范式正在变革，2025 年中央城市工作会议明确中国城市发展战略由增量扩张转向存量提 质增效。传统规划体系已难以适配这一发展模式转变，亟须探索适配城市更新时代的规划治理体系。研究 依据空间范式演进逻辑，从主体性、空间性与时间性等三个维度，剖析规划治理体系的转型特征；结合杭州、 广州等地自主更新典型实践，探索城市更新时代的适应性规划治理模式。针对城市更新时代产权主体多元、 空间权益复杂、更新过程动态的特点，适应性规划治理的内涵聚焦协商共治、弹性治理与动态反馈等三个方 面。在此基础上，从框架、技术、流程等三个层面构建适应性规划治理体系路径，提出以赋权培育支持多元 协同、以弹性工具应对复杂空间、以全过程管理化解城市更新周期性不确定性的制度体系，推动规划体系从 蓝图式管控向适应性治理转型。 关键词：城市更新；适应性治理；空间生产；规划体系；弹性治理；自主更新 中图分类号：TU984 文献标志码：A 文章编号：1008−2204（2025）06−0083−09 Constructing a System of Adaptive Planning and Governance for Urban Regeneration in the Context of Spatial Paradigm Transformation TIAN Li， WANG Yu （ School of Architecture, Tsinghua University, Beijing 100084, China） Abstract: China's spatial production paradigm is undergoing a transformation, and the 2025 Central Urban Work Conference has formally affirmed the shift in the national urban development strategy from incremental expansion to the qualitative improvement of existing urban space. The traditional planning system can no longer adapt to this change in the development mode, making it urgent to explore a planning and governance system suitable for the era of urban renewal. Based on the evolutionary logic of spatial paradigms, this paper analyzes the transformation character- istics of the planning and governance system from three dimensions: subjectivity, spatiality, and temporality. It fur- ther explores the adaptive planning and governance model for the era of urban renewal by drawing on typical pra- 收稿日期：2025−09−19 基金项目：国家自然科学基金区域联合重点基金（U25A20340）；国家社会科学基金重大项目（23&ZD114） 作者简介：田莉（1973—），女，山西长治人，教授，博士，研究方向为城市更新、土地利用. 第 38 卷 第 6 期 北京航空航天大学学报（社会科学版） Vol.38 No.6 2025 年 11 月 Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics (Social Sciences Edition) November 2025 ctices of independent renewal in cities such as Hangzhou and Guangzhou. In response to the characteristics of the re- newal era—diversified property rights subjects, complex spatial rights and interests, and dynamic renewal processes—the concept of adaptive planning and governance focuses on three aspects: collaborative governance through consultation, flexible governance, and dynamic feedback. On this basis, the paper develops an adaptive plan- ning and governance system from three levels: framework, technology, and process. It then proposes an institutional system that supports multi-stakeholder collaboration through empowerment and capacity building, addresses complex spaces with flexible tools, and resolves the periodic uncertainties of renewal through whole-process management, thereby promoting the transformation of the planning system from blueprint-based control to adaptive governance. Keywords: urban regeneration; adaptive governance; spatial production; planning system; flexible governance; self- renewal 一、从增量扩张到城市更新： 中国空间范式的转型 Lefebvre 在 The production of space（《空间的生 产》）中创造性地提出空间生产理论，指出空间生产 的本质即社会生产关系的再生产 [1]。空间生产是 为了特定目的对一系列行动的组织过程，其将时间 和空间的秩序施加到主体活动中 [2]。从空间生产 视角出发，空间范式演进的实质是国家—社会关系 在空间领域的重组过程，可从主体性、空间性、时 间性等三个维度进行解析。空间范式转型是指在 城市发展的不同阶段，空间生产的目标导向、主体 关系与运作机制的演化过程。 改革开放以来，中国城市空间生产经历了三种 典型的范式转型。低城镇化率阶段（<30%），城市 空间生产以满足基本生存需求为导向，呈现“生存 型空间生产”特征，建设用地扩张相对缓慢；快速 城镇化率阶段（30%—70%），城市发展进入了速度 与规模空前扩张的“增长型空间生产”时期，空间 生产服务于 GDP 增长和土地财政目标，土地成为 地方政府的核心生产要素，推动了城市空间快速扩 张。如今，中国即将迈入稳定城镇化率阶段（≥70%）， 城市空间生产的根本任务已转变为发展型空间生 产，其核心表现为从增量扩张全面转向存量提质[3]， 空间生产的目标转向服务于满足人民美好生活需 要的品质型社会发展目标，1981—2035 年中国城镇 化率与城市建设用地扩张趋势如图 1 所示。 100.00 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 30% 70% 20.00 10.00 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025—2035年 中国城镇化率/% 城市建设用地面积/平方公里 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 城镇化率 城市建设用地面积 图 1 1981—2035 年中国城镇化率与城市建设用地扩张趋势 （注：城市建设用地面积数据来自中华人民共和国住房和城乡建设部，2023—2024 年城市建设用地面积数据暂未公布；中国城镇化率数据来自国 家统计局） 2025 年 7 月召开的中央城市工作会议将城市 更新列为城市工作的核心任务。在中国城市发展 战略转型进程中，以刚性管控为手段和形态指标为 核心的传统规划体系，与当下城市更新实践的适配 性愈发不足，其局限性日益凸显，主体性上无法调 和多元动态利益诉求，空间性上难以应对历史遗留 问题且刚性过强，时间性上难以适应动态发展并危 及可持续发展，因此，重构城市更新适应性规划治 • 84 • 北京航空航天大学学报（社会科学版） 2025 年 11 月 理体系的核心在于直面这些深层矛盾，通过构建包 容性治理体系破解主体性困境，以弹性管控指引空 间性重构，凭可持续的适应性过程性规划应对时间 性挑战，这是从发展哲学到制度设计的全面“价值 重塑”和治理体系转型。 在此背景下，不仅需系统梳理城市更新面临的 治理挑战，更需回溯空间治理哲学的本源，重新审 视城市发展的价值取向与路径选择。基于主体性、 空间性与时间性等三个维度重构城市更新适应性 规划治理体系，其核心要义在于突破对空间形态的 表层治理，深入探究空间治理目标的实现路径、伦 理体系的构建逻辑以及可持续发展的实践落地等 深层议题。在中国城市发展战略整体转型的趋势 下，构建一套真正植根中国语境、回应现实复杂性 的城市更新适应性规划治理体系，为新阶段城市治 理提供思想支撑与行动指引，已成为学界的当务之 急。为此，本研究立足时空维度转换与主体关系重 构的理论视野，聚焦 “协商共治—弹性治理—动态 反馈”的新型治理逻辑，通过理论梳理、国际比较 与本土试点解析，系统提炼面向城市更新实践的规 划治理转型路径，旨在为新时期中国城市更新的制 度设计提供理论参照与政策启示。 二、空间范式转型背景下的 规划治理挑战 （ 一 ） 城市更新时代的规划治理特征 当前，中国城市发展已从高速扩张阶段迈入深 度调整新阶段，城市更新正逐步取代增量发展，成 为空间生产的核心方式。相较于增量发展时代，城 市更新时代在发展逻辑、价值导向与实践路径等维 度，呈现截然不同的特征，如图 2 所示。 城市更新时代的特征 主体性维度 空间性维度 时间性维度 政府/市场供给 刚性指标管控 静态终极蓝图 多元产权主体 弹性治理工具 动态过程调整 产权多元与博弈困境 弹性治理与价值权衡 长期更新与动态适应 图 2 城市更新治理的三个维度 1. 主体性维度：产权多元与博弈困境交织 增量发展时代以经济增长为核心、土地财政为 驱动，逻辑呈现单一性、静态性与蓝图式特征，与 当前城市发展的多元现实存在一定矛盾。增量扩 张模式下，政府与市场是核心合作主体，社会主体 长期缺位。进入城市更新时代，产权高度碎片化， 利益诉求分化为货币补偿、原址回迁、社区网络保 护、更新红利共享等多元方向，传统“一刀切”补偿 方案难以适配个性化甚至冲突性诉求，导致“钉子 户”情况与社会矛盾频发[4]。同时，利益诉求随市 场环境、家庭生命周期、社会舆论动态变化，又由 于缺乏持续吸纳诉求的弹性机制与沟通平台，加之 公众财产权利意识觉醒、社会组织力量增强，搭建 有效的公众参与平台与利益协商机制变得愈发迫 切。从空间哲学视角看，这不仅是法律层面的产权 分布问题，更是不同主体对空间诉求、记忆与认同 的具象化表达，直接决定了更新工作的推进成效。 2. 空间性维度：弹性治理与价值权衡的复杂 场域 增量扩张模式依赖外延式扩张，回避存量空间的 “历史包袱”。当前土地财政目标改变，城市发展 转向存量空间，而老旧小区、城中村、旧厂房等存 量空间普遍存在产权模糊、用地性质混杂、基础设 施老化、消防安全隐患等历史遗留问题，传统规划 缺乏应对此类复杂问题的工具与能力。本质上，城 市更新是围绕空间权益进行重新配置的实践过程， 其核心涉及空间重构、功能变更等关键决策。在此 过程中，多元主体的诉求存在显著差异，产权人以 资产增值为核心目标，周边居民更注重环境权的保 障，开发商聚焦投资回报的实现，政府则需在公共 利益与经济收益间寻求平衡。这种多元主体的诉 求博弈，使得更新空间成为一个充满张力的协商场 域。可以说，城市更新早已超越物理空间改造的单 一范畴，需要统筹协调经济、社会、文化、生态等多 重价值目标，而这些价值目标之间往往存在竞争性 甚至冲突性 [5]，例如，历史风貌保护会对开发强度 形成限制，保障房配建要求可能压缩项目利润空间， 生态标准提升则会增加开发成本。这就要求规划 治理工作跳出单纯的刚性指标管控思维，主动引入 弹性治理工具与价值权衡机制，在不同空间发展逻 辑的碰撞中找到动态平衡的