【指南】fao -渔业共同管理成效评估指南

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引用格式要求: 粮农组织。2025。《渔业共同管理成效评估指南》。中国北京,中国农业出版社。https:// doi.org/10.4060/cc2228zh 本信息产品中使用的名称和介绍的材料,并不意味着联合国粮食及农业组织 (粮农组织) 对任何国家、领地、城市、地区或其当局的法律或发展状况,或对其国界或边界的划分表 示任何意见。提及具体的公司或厂商产品,无论是否含有专利,并不意味着这些公司或产 品得到粮农组织的认可或推荐,优于未提及的其他类似公司或产品。 本信息产品中陈述的观点是作者的观点,未必反映粮农组织的观点或政策。 ISBN978-92-5-140050-0 (粮农组织) ISBN978-7-109-33122-8 (中国农业出版社) 􀅹粮农组织,2025年 保留部分权利。本作品根据知识共享署名4.0国际公共许可 (CCBY4.0:https://creative- commons.org/licenses/by/4.0/legalcode.zh-hans)公开。 根据该许可条款,本作品可被复制、再次传播和改编,但必须恰当引用。使用本作品时不 应暗示粮农组织认可任何具体的组织、产品或服务。不允许使用粮农组织标识。如翻译或 改编本作品,必须包含所要求的引用和下述免责声明:“本译文 [或改编]并非由联合国粮 食及农业组织 (粮农组织)完成。粮农组织不对本译文 [或改编]的内容或准确性负责。 原英文版本应为权威版本。” 涉及本许可产生的任何争端如未能友好解决,应根据联合国国际贸易法委员会 (贸法委) 的仲裁规定提请仲裁。仲裁裁决为此类争议的最终裁决,对各方具有约束力。 第三方材料。知识共享署名4.0国际公共许可协议 (CCBY4.0)不适用于本出版物中所含 非粮农组织版权材料。如需再利用本作品中属于第三方的材料 (如表格、图形或图片),用 户需自行判断再利用是否需要许可,并自行向版权持有者申请许可。对任何第三方所有的 材料侵权而导致的索赔风险完全由用户承担。 粮农组织照片。本作品中可能包含的粮农组织照片不属于上文知识共享许可范围。任何照 片的使用征询应递交至:photo-library@fao.org。 销售、权利和授权。粮农组织信息产品可在粮农组织网站 (https://www.fao.org/publica- tions/zh)获得,印刷版本可通过网站公布的经销商购买。关于粮农组织出版物的一般问询 应递交至:publications@fao.org。关于权利和出版物授权的征询应递交至:copyright@ fao.org。 ⅱ 主 任 韦正林 副主任 彭廷军 郭娜英 顾卫兵 施 维 委 员 徐 明 王 静 曹海军 董茉莉 余 扬 傅永东 ⅲ 主 任 顾卫兵 副主任 施 维 徐 明 王 静 曹海军 编 委 宋雨星 朱宝颖 刘海涛 张夕珺 宋 莉 闫保荣 赵 文 赵 颖 郑 君 穆 洁 张 曦 孔双阳 曾子心 王宏磊 翻 译 邹磊磊 审 校 卢 洁 ⅳ 《渔业共同管理成效评估指南》(以下简称 《指南》)提供了用于评估渔业 共同管理系统及其计划成效的流程和方法,以提高渔业管理成效,促进环境、 社会和经济可持续发展,开展善治。《指南》也被用于评估在渔业、社区或部 门层面,或在一个特定地区运作的现有渔业共同管理系统的成效,还提供了对 不同背景和特征的渔业共同管理系统开展灵活评估的方式。 《指南》主要面向两类受众:委托开展评估的人士以及开展评估的人士。 这两类受众可能包括但不仅限于政府、渔民和其他的资源使用者、出资者、非 政府组织、学术机构以及研究中心或研究所。 《指南》建议将渔业共同管理成效分成两个独立但互补的部分进行评估: 评估渔业共同管理系统的实施设计和过程以及评估渔业共同管理计划中所述目 标和目的的实现情况。 开展渔业共同管理成效评估分为三个步骤,即规划、信息汇编和评估。每 个步骤都包含一系列任务和行动。《指南》提供了用于衡量成效的各种建议指 标,指标也反映了渔业共同管理系统中的各种良好实践,同时,提供了渔业共 同管理计划的目标和目的。 《指南》认为,对渔业共同管理成效的评估是一个系统性 “边干边学”的 循环过程,应该与日常监测和适应性管理相联系。渔业共同管理者利用评估结 果更好地理解目标、目的和预期影响得以或尚未实现的原因,并调整渔业共同 管理的设计、过程和行动。另外,《指南》也认为,对渔业共同管理成效的评 估还有助于更广泛地增进对渔业共同管理的了解。 ⅴ 《渔业共同管理评估指南》(以下简称 《指南》)包括文献综述、联合国粮 食及农业组织 (FAO,以下简称粮农组织)内外多位专家的建议以及对研究 案例的应用分析。 《指南》初稿是2020年9月举行的 《渔业共同管理评估指 南》线上全球专家研讨会 (VirtualGlobalExpertWorkshopontheFisheries Co ManagementEvaluationGuidebook)的背景文件。研讨会上,专家共同 制定了 《指南》的最新纲要。2021年5月举行的渔业共同管理评估工具箱线 上专家研讨会 (VirtualExpertWorkshopontheToolboxforFisheriesCo ManagementEvaluation)介绍了 《指南》的完善版本,并就 《指南》中采用 的最佳实践、指标和方法提出了建议。《指南》推荐的评估过程在案例研究中 得到应用和验证。 《指南》能最终编写完成,需感谢多位专家的贡献。同时,也感谢粮农组 织渔业和水产养殖部知识管理和交流专家 TuranRahimzadeh的贡献。 《指南》能最终编写完成,还需感谢韩国海洋研究院 (Korea Maritime Institute) “渔业共同管理能力发展计划”项目 (FisheriesCo Management CapacityDevelopmentProgram)(GCP/GLO/046/ROK),以及韩国海洋与渔 业部 (MinistryofOceansandFisheriesoftheRepublicofKorea)“蓝色社区 渔业共同管理能力发展:可持续渔业和多样化生计”项目 (FisheriesCo ManagementCapacityDevelopmentforBlueCommunities:SustainableFish- eriesandDiverseLivelihoods)(GCP/GLO/080/ROK)提供的资金支持。 ⅵ CCRF 《负责任渔业行为守则》 EAF 渔业生态系统方法 IAD 制度分析与发展 ICLARM 国际水生生物资源管理中心 IFM 渔业管理和沿海社区发展研究所 SDG 可持续发展目标 SES 社会 生态系统 SSFGuidelines 粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小型渔业自愿准则 TURF 渔业领土使用权 VGGT 国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自 愿准则 ⅶ 摘要 ⅴ ……………………………………………………………………………… 致谢 ⅵ ……………………………………………………………………………… 缩略语 ⅶ …………………………………………………………………………… 1 导论 1 …………………………………………………………………………… 1.1 《指南》的目的和结构 1 …………………………………………………… 1.2 关于 《指南》 2 …………………………………………………………… 1.3 与渔业共同管理有关的国际框架 2 ………………………………………… 1.4 为什么要评估渔业共同管理的成效? 5 …………………………………… 1.5 渔业共同管理成效评估过程概览 6 ………………………………………… 2 什么是渔业共同管理? 7 ……………………………………………………… 2.1 渔业共同管理的定义 7 …………………………………………………… 2.2 渔业共同管理的良好实践 9 ………………………………………………… 2.3 渔业共同管理的通用模式 12 ……………………………………………… 3 适应性分析框架 15 ……………………………………………………………… 4 渔业共同管理成效评估过程 17 ……………………………………………… 4.1 导言 17 ……………………………………………………………………… 4.2 评估过程 18 ………………………………………………………………… 5 评估后的适应性管理 37 ………………………………………………………… 6 参考文献 40 ……………………………………………………………………… 7 其他参考资料 43 ………………………………………………………………… 附录1 渔业共同管理系统设计和成效评估 44 ………………………………… 附录2 渔业共同管理计划目标和目的达成度评估 55 ………………………… 附录3 分析框架 62 ……………………………………………………………… 附录4 渔业共同管理背景相关的属性 (任务2.1) 67 ……………………… ⅸ 1 导 论 1 《指南》 的目的和结构 《渔业共同管理成效评估指南》(以下简称 《指南》)提供了用于评估渔业 共同管理系统及其计划的成效的流程和方法,以提高渔业管理成效,促进环 境、社会和经济的可持续发展以及良好治理。尽管渔业共同管理通常在小规模 渔业中被使用,而且已成为小规模渔业治理的良好实践方法,但 《指南》适用 于所有规模的渔业,从小规模渔业到大型渔业,从沿海、潟湖和近海渔业到内 陆、湖泊、河流、水库、洪泛平原、永久性或季节性水体渔业。 《指南》也适 用于所有形式的渔业,包括商业和休闲渔业,并提出了适用于不同背景和特征 的渔业共同管理系统的灵活方法。 《指南》被用于评估在渔业、社区或部门层面或在某一空间界定区域运行 的现有渔业共同管理系统的成效。《指南》可提供相关见解,但不被用于评估 渔业共同管理的国家法律、政策或体制框架的成效。虽然 《指南》可以为评估 提供一些指导性建议,但也不是适用于评估整个渔业管理系统,而是侧重于评 估渔业共同管理系统。《指南》认为,通过评估渔业共同管理系统本身的设计 和运作,以及评估相关渔业共同管理计划的目标和目的的实现情况,可以比较 客观地确定渔业共同管理系统的成效和影响。 渔业共同管理成效评估与渔业共同管理系统共同管理者开展的日常监测和 评估以及适应性管理 (“边干边学”的循环过程)应该相互联系:评估结果可用 于改善系统的运作,以更好地实现渔业共同管理系统预期达到的目标和影响。 它也是对渔业共同管理计划中可能已经包含的任何监测和评估系统的补充。因 此,渔业共同管理成效评估结果可增进对渔业共同管理的了解,提高渔业共同 管理的成功率,从而改善整体渔业管理、社会层面的治理以及人类和生态福祉。 《指南》主要面向两类受众:委托开展评估的人士以及开展评估的人士。 这两类受众可能包括但不仅限于政府 (从国家到地方的不同层级)、渔民和其 他的资源使用者、出资者、非政府组织、学术机构以及研究中心或研究所。另 1 外,《指南》还为开展渔业共同管理系统监测和评估的人士提供有用的参考。 1.2 关于 《指南》 《指南》主要包括五章: 1为导论,介绍 《指南》的目的和结构 (1.1)、与渔业共同管理有关的国 际框架 (1.3)、为什么要评估渔业共同管理的成效 (1.4)以及渔业共同管理 成效评估过程概览 (1.5)。 2讨论渔业共同管理的定义 (2.1)、渔业共同管理的良好实践 (2.2)以 及渔业共同管理的通用模式 (2.3)。 3概述适应性分析框架,该框架是评估渔业共同管理系统成效的基础,并 讲解该框架的应用方法。附录3详细讨论该框架。 4介绍渔业共同管理成效评估过程。这是一个分三个步骤进行的过程:规 划 (4.2.1)、信息汇编 (4.2.2)和评估 (4.2.3)。用户通过上述三个步骤完 成评估过程。 5介绍评估后的适应性管理,以实现系统性 “边干边学”。 附录1讨论评估渔业共同管理系统设计和成效所应依据的标准和良好实 践,并建议评估可以采用的指标。 附录2提供可用于评估渔业共同管理计划目标达成度的指标,并简要介绍 每个指标以及数据收集、分析、解读方法。 附录3介绍支撑评估过程的适宜的分析框架。 附录4介绍渔业共同管理系统背景相关的属性。 插文1 补充性说明 《指南》由其他三个产品支持①:一是案例研究汇编,展示渔业共同管 理和 《指南》的应用;二是包含方法和策略的工具箱;三是关于 《指南》 使用的在线学习课程。 资料来源:作者自拟。 1.3 与渔业共同管理有关的国际框架 可持续的高产渔业可改善粮食安全和营养,增加收入,改善生计,促进经 2 渔业共同管理成效评估指南 ① 准备中。 济增长,但是自上而下的集中管理在许多情况下无法确保渔业可持续发展,需 要找到更有效的渔业管理方法来解决过度捕捞问题,因此人们对渔业共同管理 的兴趣与日俱增。渔业共同管理建立在决策权力下放和利益相关者广泛参与的 基础上,因此有助于取得公平的治理成果。有效的渔业共同管理将有助于实现 可持续发展目标 (SustainableDevelopmentGoal,SDG),特别是可持续利用 海洋目标 (可持续发展目标14),以及与消除贫困 (可持续发展目标1)、粮食 安全 (可持续发展目标2)、性别平等 (可持续发展目标5)、体面工作与经济 增长 (可持续发展目标8)和可持续发展伙伴关系 (可持续发展目标17)等有 关的其他目标。 《2030年可持续发展议程》 (2030AgendaforSustainableDevelopment) 确定了可持续发展目标,在制定该议程之前,粮农组织成员已根据1995年 《负责任渔业行为守则》 (CodeofConductforResponsibleFisheries,CCRF) (以下简称 《守则》)就可持续渔业框架达成一致意见。虽然是于1995年制定, 《守则》仍然是渔业治理和管理方面被广泛使用的参考框架,并继续指导粮农 组织在渔业和水产养殖方面的管理工作。《守则》也包含了一些与渔业共同管 理原则有关的章节,其中,《守则》建议各成员: 在制定与渔业管理、发展、国际贷款和援助有关的法律和政策时,应该促 进行业、渔业从业人员、环境和与环境相关的其他组织共同参与协商和决策 (FAO,1995)。 各国应该明确在渔业资源使用和管理方面具有合法权益的国内利益相关 方,并做好与他们开展协商的安排,以获得他们在实现负责任渔业方面的合作 (FAO,1995)。 渔业共同管理 (通过利益相关者共同参与)也是渔业生态系统方法 (Eco- systemApproachtoFisheries,EAF)的核心原则。渔业共同管理是为实施 《守则》而制定的,考虑了渔业生态系统方法的三大基本支柱,即人类福祉、 生态福祉和善治。 在1995年制定 《守则》之后,粮农组织理事机构又批准了两项文书,即 2012年 《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》 (Voluntary GuidelinesontheResponsibleGovernanceofTenureofLand, FisheriesandForestsintheContextofNationalFoodSecurity,VGGT)、 2014年 《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小型渔业自愿准则》(Volun- taryGuidelinesforSecuringSustainableSmall ScaleFisheriesintheContext ofFoodSecurityandPovertyEradication,SSFGuidelines),体现了粮农组织 成员对渔业共同管理基础的协商和参与原则的重视。这两项文书的指导原则都 包括协商与参与,如 《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理 3 1 导 论 自愿准则》指出: 3B.6.协商与参与:在作出决策前,与拥有合法权属权利、可能受决策影 响的相关者接触并寻求他们的支持,并对他们的意见作出回应;考虑各方之间 现有的权利不平衡,确保利益相关者个人和群体积极、自由、有效、有意义且 知情地参与相关决策过程 (FAO,2012)。 《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小型渔业自愿准则》在小规模渔 业权属治理和资源管理方面特别提到了渔业共同管理: 5.15 各国应该虑及小规模渔业社区的合法权属权利,促进、培训和支持 他们参与并管理他们赖以生存和传统上用于谋生的渔业资源。各国应该让小规 模渔业社区参与影响其生计选择的渔业管理措施 (包括保护区管理措施)的设 计和规划,并酌情让他们参与措施的实施,也要特别关注女性、弱势群体和边 缘化群体的公平参与。并且,各国应该根据国家法律推广渔业共同管理等参与 式的管理系统 (FAO,2015)。 5.17 各国应该通过法律程序明确相关各方和利益相关者在渔业共同管理 安排中的作用和责任。各方都有责任承担法律明确的管理角色,尽一切努力使 小规模渔业在相关的地方和国家专业协会和渔业机构中拥有代表,并积极参与 相关决策和渔业政策的制定 (FAO,2015)。 5.18 国家和小规模渔业各方应该鼓励和支持男性和女性在渔业共同管理 和促进负责任渔业方面发挥作用并广泛参与,无论是从事捕捞前、捕捞中还是 捕捞后的什么工作,他们都可以贡献其拥有的专业知识、观点和提出需求。各 方应该特别关注确保女性公平参与的必要性,应该制定特别措施以实现这一目 标 (FAO,2015)。 《指南》将促进 《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理 自愿准则》的实施;在小规模渔业方面,就权属治理和渔业管理,通过提高渔 业共同管理的成效,《指南》也将促进 《粮食安全和消除贫困背景下保障可持 续小型渔业自愿准则》的实施。有效的渔业共同管理系统包括地方相关者的参 与和赋权以及管理部门的能力提升,都是负责任权属治理的关键要素。按照 《指南》的建议开展渔业共同管理评估,也将有助于提高对渔业共同管理的认 识,从而巩固未来的渔业共同管理系统。在小规模渔业背景下, 《指南》将促 进 《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小型渔业自愿准则》的实施,确保 包括原住民在内的小规模渔业社区积极、自由、有效、实质性和知情参与与渔 业资源利用有关的整个决策过程。这两项准则都提倡以人权为基础的管理方 法,包括赋权渔业社区男性和女性,使他们参与决策,并承担可持续利用渔业 资源的责任。 4 渔业共同管理成效评估指南 1.4 为什么要评估渔业共同管理的成效? 有成效的渔业共同管理需要持续的信息反馈,以实现目标和目的,并通过 动用较少的资源 (人力、财力和环境)产生积极影响。监测和评估渔业共同管 理成效包括一系列行动:审查所采取行动产生的结果,总结经验教训,评估现 有渔业共同管理系统和行动的预期结果达成度,并调整渔业共同管理系统以修 订或改进实践。开展评估的目的包括评估渔业共同管理计划和战略的成效、诊 断实