【专家观点】交通运输部对城市轨道交通运营应急管理政策要求解读

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国家层面对城市轨道交通运营 应急管理要求解读 单位：交通运输部科学研究院 姓名：宋晓敏 应急管理在城市轨道交通运营管理体系框架中的定位 城市轨道交通运营应急管理关键因素 分析城市轨道交通运营应急能力 建设关键因素，一级因素主要包 括： •应急制度 •应急队伍 •应急物资与设施设备 •应急保障 国家层面发布的城市轨道交通运营应急管理相关政策标准等文件 （1）《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号） （2）国务院办公厅印发的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》（国办函〔2015〕32号） （3）《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号） （4）《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号） 国家层面发布的城市轨道交通运营应急管理相关政策标准等文件 （5）《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨的通知》（交办 运〔2019〕17号） （6）《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通运营期间安全评估规范的通知》（交办运〔2019〕84号） （7）《城市轨道交通设施设备运行维护管理办法》（交运规〔2019〕8号） （8）《城市轨道交通运营险性事件信息报告与分析管理办法》（交运规〔2019〕10号） 国家层面发布的城市轨道交通运营应急管理相关政策标准等文件 （9）《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》（交运规〔2019〕7号） （10）《城市轨道交通运营突发事件应急预案编制规范》（JT/T 1051-2016） （11）《城市轨道交通线网综合应急指挥系统技术要求》（国家标准） （12）《城市轨道交通运营应急能力建设基本要求》（交通运输行业标准） 应急制度 01 应急队伍 02 应急物资与设施设备 03 应急保障 04 一、应急制度 C B A 规章制度 应急机制 应急预案 A B C 应急 制度 • 信息共享机制 • 协同联动机制 • 应急指挥机制 • 报告类制度 • 乘客信息发布制度 • 事件处置和调查处理制度 • 委外维修管理制度 • …… • 预案体系的构建 • 预案编制和管理 一、应急制度 《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》要求： Ø运营单位是运营突发事件应对工作的责任主体，要建立健全应急指挥机制，……，建 立与相关单位的信息共享和应急联动机制。 应急机制 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø建立协调联动、快速反应、科学处置的工作机制，强化运营单位对突发事件第一时间 处置应对的能力，最大程度减少突发事件可能导致的人员伤亡和财产损失。 Ø公安、交通运输等部门以及运营单位、街道、社区要密切协同联动。 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期 前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨的通 知》（交办运〔2019〕17号）第一百一十六条 要求： Ø运营单位应与有关管理部门和单位建立突发 事件应急联动机制。 一、应急制度 应急机制 一、应急制度 应急规章 制度 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）要求： Ø运营单位应当……完善应急值守和报告制度。 Ø运营单位应当建立城市轨道交通运营安全重大故障和事故报送制度。 ……不断完善 城市轨道交通运营安全管理制度以及安全防范和应急处置措施。 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和 轻轨的通知》（交办运〔2019〕17号） 要求： Ø第一百一十五条 运营单位应建立应急信息报送、应急值守和报告、乘客应急信息发 布、乘客伤亡事故处置和运营突发事件（事故）调查处理等应急管理制度。 Ø第一百二十一条 相关专业实施委外维修的，运营单位应与委外维修单位签订维修协 议，并在协议中规定委外维修单位安全职责、人员安全培训和上岗条件、应急演练和 应急救援、运营单位日常对重点维修项目的过程监督检查和验收等基本要求。 一、应急制度 应急预案 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø运营单位要建立完备的应急预案体系，编制应急预案操作手册，明确应对处置各类突 发事件的现场操作规范、工作流程等。 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）要求： Ø运营单位应当按照有关法规要求建立运营突发事件应急预案体系，制定综合应急预案、 专项应急预案和现场处置方案。运营单位应当组织专家对专项应急预案进行评审。 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： Ø运营单位应建立城市轨道交通运营突发事件综合应急预案、专项应急预案和现场处置 方案。运营单位综合应急预案、专项应急预案应报城市轨道交通运营主管部门备案。新 编制或修订的，应在预案生效20个工作日内报城市轨道交通运营主管部门。 一、应急制度 应急预案 《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》（交运规〔2019〕7号） 要求： Ø风险数据库中的风险管控措施应符合设施设备运行维护、行车组织管理、客运组织管 理、从业人员管理、保护区管理等有关规定，并及时纳入本单位相关管理制度、作业标 准或应急预案。 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨的通知》（交办 运〔2019〕17号） 要求： Ø第一百一十七条 运营单位应按规定建立突发事件应急预案，主要包括：（一）运营突发事件应急预案： 应对列车脱轨、列车相撞、突发停电、突发大客流、火灾、设施设备故障、乘客滞留、乘客意外伤害事件 等应急预案。其中，设施设备故障应急预案包括调度系统、列车、供电、通号、通信、公务、机电等系统。 （二）自然灾害事件应急预案：应对台风、洪涝、冰雪等气象灾害和地震、山体滑坡等地质灾害的应急预 案；（三）公共卫生事件应急预案：应对突发公共卫生事件的应急预案；（四）社会安全事件应急预案： 应对人为纵火、爆炸、投毒和核生化袭击等应急预案。 Ø第一百一十八条 涉及不同运营单位的共管换乘站，应制定客运组织协同处置预案。 一、应急制度 应急预案 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： Ø 专项应急预案应至少涵盖以下重点内容，并开展演练： （一）列车脱轨、撞击、冲突、挤岔。 （二）土建结构病害、轨道线路故障。 （三）异物侵限、车站及线路淹水倒灌。 （四）车辆故障、供电中断、通信中断、信号系统故障。 （五）突发大客流、客伤。 （六）列车、车站公共区、区间及主要设备房等区域火灾。 （七）网络安全事件。 《中华人民共和国网络安全法》第二十五条 网络运营者应当制定网络安全事件 应急预案，及时处置系统漏洞、计算机病毒、网络攻击、网络侵入等安全风险；在 发生危害网络安全的事件时，立即启动应急预案，采取相应的补救措施，并按照规 定向有关主管部门报告。 一、应急制度 应急预案 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： Ø 关键岗位的现场处置方案应至少涵盖以下重点内容，并开展经常性演练： （一）行车调度员：列车事故/故障、列车降级运行、列车区间阻塞、设施设备故 障清客、火灾、临时调整行车交路、线路运营调整及故障抢修、道岔失表等。 （二）电力调度员、环控调度员：大面积停电、供电区段失电、电力监控系统离线、 区间火灾、区间积水等。 （三）列车驾驶员：列车事故/故障、列车降级运行、区间乘客疏散、列车连挂救 援、非正常交路行车等。 （四）行车值班员：非正常情况下的行车进路办理、列车接发作业、道岔失表、车 站乘客疏散、抢修作业办理、火灾、客伤等。 （五）车站服务人员：大客流组织、乘客应急疏散、火灾、客伤、站台门故障 等。 （六）设施设备维护人员：土建结构、轨道线路、车辆、供电、通信、信号等关键 设施设备故障抢修。 一、应急制度 应急预案 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号） 预案等级 定位 内容要求 综合应急 预案 衔接政府层面的专项应急预案 和运营单位的专项应急预案 应急工作原则、应急组织机构及职责、 专项应急预案体系、预警及信息报告、 应急响应及保障措施 专项应急 预案 针对重大风险、关键设施设备 故障等某一类型或某几种类型 的运营突发事件制定 风险分析、应急指挥机构及职责、处置 程序和措施 现场处置 方案 针对具体的场所、设施设备制 定 现场作业人员的应急处置流程、处置措 施、安全注意事项 一、应急制度 应急预案 《城市轨道交通运营突发事件应急预案编制规范》 （JT/T 1051-2016） Ø 对各级预案的要点、基本要求、编制程序和编制内 容进行了要求。 Ø 包含了政府部门的应急预案和运营单位的应急预案。 综合应急预案应包括： • 总则； • 运营突发事件风险描述； • 应急机构及职责； • 监测预警； • 信息报告； • 应急响应； • 信息发布； • 后期处置； • 保障措施； • 应急预案管理； • 附则及附件。 专项应急预案应包括： • 基本要求； • 制定目的和依据； • 风险分析； • 应急机构及职责； • 处置原则； • 信息报告； • 处置方案； • 特殊程序。 现场处置方案应包括： • 基本要求； • 风险分析； • 应急工作职责； • 应急处置； • 应急物资装备； • 注意事项。 应急制度 01 应急队伍 02 应急物资与设施设备 03 应急保障 04 二、应急队伍 内部人员 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø运营单位……要根据需要建立专职或志愿消防队，……提高自防自救能力。建立健全专 业应急救援队伍，加强应急培训，提高应急救援能力。 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）要求： Ø运营单位应当……建立应急救援队伍，配齐应急人员，……，加强应急培训，提高应急 救援能力。 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻 轨的通知》（交办运〔2019〕17号） 要求： Ø列车驾驶员、行车调度员、电力调度员、环控调度员、行车值班员均需接收本岗位应 急处置相关培训，考核合格后持证上岗。 Ø 运营单位应建立专业应急抢险队伍，熟练掌握应急救援预案、应急救援器材装备使用 方法和有关应急救援要求。 二、应急队伍 外部人员 《交通运输部办公厅关于公布城市轨道交通运营管理专家库名单的 通知》（交办运〔2019〕25号） Ø建立了国家级的专家库，为政策制定、安全评估等工作提供智 力支持。 Ø各级交通运输主管部门可在专家库选请专家，参与城市轨道交 通发展研究、政策制定、安全评估监督、应急处置等运营安全管 理相关工作。 共42位专家 n 运营总体：9位 n 运营组织：4位 n 土建结构：5位 n 车 辆：5位 n 信 号：5位 n 通 信：4位 n 线 路：3位 n 供 电：3位 n 机 电：2位 n 安全应急：2位 二、应急队伍 外部人员 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø充分发挥志愿者在安全防范和应急处置中的积极作用，提高乘客自救互救能力。 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）要求： Ø运营单位应当组织社会公众参与应急演练，引导社会公众正确应对突发事件。 Ø运营单位应当充分发挥志愿者在突发事件应急处置中的作用，提高乘客自救互救能力。 Ø城市轨道交通运营主管部门和运营单位应当加强舆论引导，宣传文明出行、安全乘车理 念和突发事件应对知识，培养公众安全防范意识，引导理性应对突发事件。 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕 9号）要求： Ø 鼓励邀请“常乘客”、志愿者等社会公众参与应急演练，对参与应 急演练的社会公众，应提供必要的培训和安全防护。 应急制度 01 应急队伍 02 应急物资与设施设备 03 应急保障 04 三、应急物资与设施设备 应急物资与 设施设备 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø运营单位要配备满足需要的应急设施设备和应急物资，根据需要建立……微型消防站， 提高自防自救能力。 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号）第六条要求： Ø城市轨道交通工程项目可行性研究报告和初步设计文件中应当设置运营服务专篇，内容应 当至少包括： （三）安全应急设施规划布局、规模等与运营安全的适应性，与主体工程的同步规划和设 计情况； 第四十一条要求： Ø 运营单位应当储备必要的应急物资，配备专业应急救援装备。 第四十三条要求： Ø 运营单位应当在城市轨道交通车站、车辆、地面和高架线路等区域的醒目位置设置安全 警示标志，按照规定在车站、车辆配备灭火器、报警装置和必要的救生器材，并确保能 够正常使用。 三、应急物资与设施设备 应急物资与 设施设备 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨 的通知》（交办运〔2019〕17号） 要求： Ø第一百二十二条 运营单位应配备满足初期运营需要的应急救援物资和专业器材装备，建 立相应的维护、保养和调用等制度。 《城市轨道交通设施设备运行维护管理办法》（交运规〔2019〕8号） 要求： Ø运营单位应做好下列设施设备的运行测试、管理和安全防护，具体包括： （一）对区间消防电话、应急照明、区间联络通道、区间疏散平台、车站、区间人防门 （防淹门）和区间防排烟系统和风阀等设施设备，至少每年进行一次检查和功能测试。 （四）对列车门紧急解锁装置、站台紧急停车按钮、站台门应急解锁装置以及电扶梯紧急 停梯按钮等紧急操作设备，运营单位应通过粘贴警示标签、视频监控、安排巡查等方式加 强防护。 应急制度 01 应急队伍 02 应急物资与设施设备 03 应急保障 04 四、应急保障 应急 保障 经费提取和使用； …… 经费保障 综合应急预案演练； 专项应急预案演练； 现场处置方案演练 …… 应急演练 应急演练评估； 险性事件评估； …… 评估分析 更精准的监测预警； 更智慧的应急指挥； …… 新技术应用 多层级应急响应点的设置； 应急培训与演练场地； …… 场地保障 一、应急制度 应急演练 《交通运输部办公厅关于印发城市轨道交通初期前安全评估技术规范 第1部分：地铁和轻轨 的通知》（交办运〔2019〕17号） 要求： Ø第一百一十九条 应至少开展1次相关应急处置部门和单位参加的综合性应急演练。 Ø第一百二十条 运营单位应开展以下运营突发事件应急演练项目： （一）临时扣车和加车、越站行车、各种交路列车折返等行车组织应急演练； （二）列车故障救援应急演练； （三）供电、通信、信号（含道岔故障处理，手动操作道岔办理进路等）、轨道、站台 门等设备故障应急演练； （四）突发停电（含区间应急照明和列车应急照明）应急演练； （五）车站站台火灾、站厅火灾、区间火灾、主要设备房火灾等应急演练； （六）突发大客流应急演练； （七）道床拱起、隧道拱顶漏水、隧道结构意外打穿等工务系统应急演练； （八）乘客滞留、乘客意外伤害应急演练； （九）列车相撞和脱轨应急演练。 一、应急制度 应急演练 《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部令2018年第8号） 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： Ø 城市内运营单位综合和专项年度应急演练计划应在确定后的20个工作日内报城市轨道交 通运营主管部门。 演练科目 频率要求 形式要求 重点检验内容 备注 综合应急 预案演练 每半年至少组织一 次 实战演练 运营单位各部 门、应急救援 组织及相关单 位间的协同联 动机制 依托专项应急预案开展 专项应急 预案演练 每半年至少组织一 次，所有专项应急 预案每3年至少演 练一次 实战演练比 例不得低于 70%，鼓励 采用突击式 演练 有多家运营单位的，运营 单位之间应针对换乘线路 每年至少组织一次联合应 急预案演练 现场处置 方案演练 纳入日常工作常态 化开展，每个班组 每年应将有关的现 场处置方案至少全 部演练一次 / 作业人员现场 处置能力 鼓励在收车阶段开展列车 降级运行演练；在运营结 束后开展列车区间阻塞、 列车火灾、车站火灾、站 台门及车门故障等演练 四、应急保障 经费保障 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： Ø 运营单位应根据演练计划统筹安排应急演练经费，并纳入本单位安全生产费用。 《突发事件应急演练指南》（应急办函〔2009〕62号）规定，演练组织单位每 年要根据应急演练规划编制应急演练经费预算，纳入该单位的年度财政（财务）预 算，并按照演练需要及时拨付经费。 《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）第二十一条 交通运输企业安全费用应当按照以下范围使用： （三）配备、维护、保养应急救援器材、设备支出和应急演练支出。 《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》（国办函〔2015〕32号）对资金保障的要 求是： Ø 运营突发事件应急处置所需经费首先由事件责任单位承担。城市轨道交通所在地城市 及以上地方人民政府要对运营突发事件处置工作提供资金保障。 四、应急保障 场地保障 《交通运输部办公厅关于印发<城市轨道交通运营期间安全评估规范>的通知》（交办运 〔2019〕84号）要求： Ø线网应急应具备“站点—区域—基地”三级应急点结构，实现人员、物资的统一配 套设置。 层级 依托基础 覆盖范围 应急能力 站点级 车站 本车站 能够简单处理一般运营突发事件 区域级 / 至少覆盖5公里半径范 围内线网，各区域应急 中心的处置能力应能覆 盖整个线网 能够以较为专业的能力实现对较大运 营突发事件的处置，实现救援人员20 分钟内到达事故现场的响应速度 基地 车辆段或 停车场 / 具备对特别重大、重大运营突发事件 的处置能力，应急基地应具备救援人 员30分钟内到达事故现场的响应速度 四、应急保障 场地保障 《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）要求： Ø建设国家级城市轨道交通应急演练中心，开展培训和实战场景演练。 《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》（交运规〔2019〕9号）要求： 具体要求 设置 方式 依托具备条件的运营单位、科研院所、职业院校等单位，分区域组织设立 基本 条件 1）硬件条件：应具备开展运营突发事件应急演练的线路、站场、相关专业设施设备系统、 应急物资和安全防护设施等基础条件； 2）软件条件：具有采用三维场景构建、虚拟现实技术等建立的应急演练专用仿真系统。 功能 定位 1）组织开展拉练式