备份 清华：AI驱动政务热线发展研究报告（2025）

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AI 驱动政务热线发展研究报告 （2025） 清华大学数字政府与治理研究院 2025 年 2 月 目录 前言................................................................................................................................ 1 一、大模型赋能政务热线：从数字化到数智化跃迁.......................................................2 （一）政务热线的发展历程.................................................................................... 2 （二）大模型在政务热线中的全新价值..................................................................5 二、大模型驱动政务热线的创新趋势.............................................................................7 （一）政务热线的新定位：从“接诉即办”到“治理枢纽”.................................8 （二）技术融合下的服务升级——以北京接诉即办为例...................................... 10 三、当前政务热线发展面临的挑战.............................................................................. 15 （一）接诉............................................................................................................15 （二）办理............................................................................................................19 （三）评估............................................................................................................22 （四）治理............................................................................................................24 四、 大模型在政务热线中的场景化实践..................................................................... 28 （一）智能运营体系构建......................................................................................28 （二）典型应用场景............................................................................................. 29 （三）转型痛点与优化方向.................................................................................. 30 五、业内典型实践........................................................................................................ 31 案例一 北京智能政务问答知识中枢..................................................................... 31 案例二 “桑智”政务智能助手：湖南县域 AI 政务创新样板...............................37 案例三 蜜巢多领域政务服务大模型应用..............................................................41 案例四 大模型赋能辽宁“热线+网格”融合治理.................................................46 案例五 慧泽大模型助力数字政务建设..................................................................52 1 前言 随着人工智能技术的迅猛发展，DeepSeek 大模型的横空出世，为各行业带 来了前所未有的变革机遇。DeepSeek 凭借其高性能、低成本的特点，不仅打破 了传统技术的局限，更在算力、成本和时间上实现了重大突破。这一创新技术的 出现，引发了广泛关注，并带动了各个行业对大模型应用的探索与创新。 在政务领域，DeepSeek 展现出了巨大的潜力与价值。多地政务系统纷纷接 入 DeepSeek，积极探索其在民生服务、城市治理、公文处理等方面的应用场景。 特别是在政务热线中，DeepSeek 发挥了重要作用。以 12345 政务服务热线为例， 通过接入 DeepSeek，热线系统拓展了智能文本机器人应答、智能辅助填单、智 能工单分类和智能工单转派等功能，充分展现了人工智能大模型在提升政府服务 效能方面的巨大潜力。 就目前而言，对 DeepSeek 的探索和应用仍处于起步阶段，未来需要深入探 索大模型工具在更多政务场景中的创新应用。同时，利用大模型工具开发更多智 能化、个性化的政务服务应用，切实降本增效，是未来发展的重中之重。这不仅 有助于提升政府服务的质量和效率，也有助于推动数字政府的智能化转型。 本报告梳理了 DeepSeek 在政务热线及其他政务场景中的应用现状与成效， 分析了其技术优势与面临的挑战，期望通过深入观察与研究，为政务热线的智能 化升级、数智化发展提供经验，推动“人工智能技术+政务热线”应用实践的持 续创新与深入发展，助力构建高效、智能、便民的政务服务新模式。 2 一、大模型赋能政务热线：从数字化到数智化跃迁 国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[2022]14 号）强调“要 主动适应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政 府建设新局面”。政务热线作为我国数字政府建设最为成功的实践之一，不仅发 挥着政民互动的“连心桥”和社会治理的“连接者”的作用，并且海量热线工单 也逐渐成为辅助政府决策、推动社会治理创新的重要数据富矿。随着人工智能技 术的快速发展，政务热线作为政府与公众沟通的重要渠道，正在经历一场智能化 变革。作为数字政府的“门脸”，政务热线进一步建设发展需要各方的通力合作， 将人工智能大模型和智能技术与政务场景深度融合，打造出智慧、高效、便捷的 现代城市治理“总客服”。 （一）政务热线的发展历程 早在 20 世纪 90 年代，美国巴尔的摩市就开通了 311 非紧急救助热线，成为 全球第一个专门开通市民热线的城市1。此后，巴尔的摩的市民热线不断升级， 尤其是 CitiStat 系统的研发和启动，不仅将市民热线数据进行实时汇聚整理，而 且赋能市直部门进行高效管理，通过建立健全政府绩效评估机制，对政府回应公 民的速度和质量进行有效评估。1997 年，美国达拉斯市将二十多条热线和多个 呼叫中心合并为非紧急呼叫中心 311。基于通话录音，该热线及时记录市民反映 的问题，并将录音的内容进行分类和整理，分析出不同的问题类型，并将这些问 题反馈给政府的各个部门，供其及时出台相关政策，针对性地解决问题。纽约、 巴黎、芝加哥等多个城市相继模仿达拉斯成立 311 热线呼叫中心，构建公众与政 1 Welsh W. Integrators Answer the Call for 311 services [J]. Washington Technology, 2001(13): 17185 - 1. 3 府互动的平台2。 我国政务热线的历史最早可以追溯到 1983 年，彼时沈阳市政府为向全市提 供政务服务、吸纳群众意见，特意开通了全国第一条市长热线，并在实践中取得 了不错的成绩。随后我国各大城市纷纷开通政府热线，1986 年广州市建立了我 国第一个 110 报警平台。中央部委与地方政府也陆续开通了 12315、12348 等百 余条热线。但是由于热线号码数量庞杂，对于市民来说过于复杂，难以记忆，无 法提高政务资源利用率，因此在 1999 年，国家信息产业部正式启用了政府热线 号码 12345。此后，各地市政府相继将市长热线与其他部门的专线合并，成立城 市 12345 政务热线。 回顾政务热线的发展历程，大体可分为三个阶段：信息化阶段、数字化阶段、 智能化阶段。 一是信息化孕育阶段。这一阶段政务热线具有离散式和平行化的特征，其背 景是私人电话、公用电话以及移动电话的迅速普及和互联网用户的剧增，使得拨 打热线电话极其简捷方便。此时政务热线表现为多条线路沟通、多个中心受理、 处置单一事项。从功能看，此时政务热线以“倾听民生、汇聚民意”为主要目的， Schwester R W, Carrizales T, Holzer M. An Examination of the Municipal 311 System [J]. International Journal of Organization Theory & Behavior, 2009, 12(2):218-236. 4 集中反映群众生活的身边事。换言之，这一阶段政务热线主要作为倾听民众声音、 处理居民难事的渠道，用以强化政府的现代化治理能力，但热线数据背后的治理 价值较少被挖掘3。 二是数字化发展阶段。随着互联网、物联网等数字技术的广泛运用，物理世 界存在的人、物、服务等被链接起来，政府也可以运用数字技术更广泛地触达不 同人群，政务服务的覆盖度显著提高。政府利用数字化工具集成大量政府服务项 目，发展出网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖政府、专用型 APP、嵌入 式 APP 等应用。在此趋势下，这一阶段的政务热线形成了集成式和总台化的特 征，表现为多条热线沟通、一个总台受理、处置多种事项，或者是一条热线沟通、 一个总台受理、处置复合事项。此外，随着大数据分析技术的成熟，政务热线数 据背后的社会价值开始得到重视，并用以发现社会问题，辅助政府科学决策。其 “用数认知、循数决策、依数施策”的特征明显地区别于信息化阶段，并演化为 政务热线系统的深层本能和基础能力。 三是智能化升级阶段。当前，人工智能在社会各领域的日益深入，对国家与 社会治理创新提供了新的机遇，推动政务热线从数字化阶段向智能化阶段转变。 在这一阶段，政务热线出现融通式和智慧化的特征，表现为多种渠道沟通、一个 平台受理、处置综合事项。通过将人工智能技术嵌入政务热线的接听、应答、转 办、督办、考核、归档等环节，逐步达到人工智能辅助和代替人类进行服务，实 现智能接线应答、智能转派、智能回访等，从而释放劳动力资源，降低用工成本。 例如，智能派单系统可以有效应对海量工单，第一时间快速、精准地推送到相应 委办单位，并且通过一单多派，复杂诉求亦可推送多个部门联合处理。同时，这 3 孟天广,黄种滨,张小劲.政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办 ”改革为例[J]. 公 共管理学报,2021, 18(02):1-12+164. 5 一阶段强调智能算法的赋能，对政务热线大数据进行聚合分类、关联分析、回归 分析、预测分析和可视化呈现，充分释放数据红利，推动传统城市治理向精细化、 精准化和智能化全面升级。 （二）大模型在政务热线中的全新价值 随着大模型、人工智能、物联网等新一代数字技术的突破性发展，技术赋能 呈现出智能化与场景化深度融合的特征，为政务热线从数字化向智能化跃迁提供 了核心驱动力。在这一转型过程中，大模型通过重构政务热线的底层技术逻辑， 正在成为推动数字政府治理现代化的重要引擎。 首先，大模型驱动资源整合，强化数字政府协同联动能力。 政务热线数智化注重资源整合，借助大模型的强大能力，能进一步提升数字 政府协同联动能力。数智化秉持整体性思维，贯穿从接诉到反馈的整个流程。一 方面，加快推进热线整合，通过搭建统一的在线平台，努力实现跨区域、跨部门、 跨层级、跨业务的协同管理和政务服务。大模型可以对海量数据进行分析和处理， 为热线整合提供有力支持，从而引领推进政府组织结构的调整和权责重组，促进 资源配置的最优化。另一方面，强调部门联动。在热线整合基础上，大模型能够 打破传统政府部门结构限制和冗杂热线的识别困扰，助力各级平台及其成员单位 之间横向和纵向上的协同联动，以及不同数据网络和管理系统之间的互联衔接， 有效缓解因“数据孤岛”引发的沟通成本高昂和治理流程阻塞等问题。同时，大 模型通过对数据的深度挖掘和分析，解决源于数据共享受阻所导致的信息不对称、 反应不灵敏、响应不及时等接诉困境，使政务服务的业务处理更加流畅高效，极 大强化了政府部门间的整体联动性。 其次，大模型重塑政民互动模式，提升政务服务精准度。 6 数字政府建设的初衷和重要内容是提升政府治理能力以更好地为人民服务。 政府在社会治理中的角色与职能要求其积极吸纳并尊重民意，始终围绕以民为本、 为民服务的理念思想，稳步优化组织内部体系与政社互动模式，最终实现便民利 民、提高公共服务质量、提升民众幸福感的目标。一方面，政务热线向社会进行 赋权，实质性地拓宽了社会主体政治参与的渠道和途径，提升了社会主体参与社 会治理的意愿和能力。另一方面，大模型为政务热线数智化赋能，使政府超越时 空限制，全方位系统化地体察民情、了解民意、汲取民智、回应民愿，更为有效 地链接市民与城市。 再次，创新治理模式，大模型助力提升数字政府风险防控能力。 数字政府建设坚持数据赋能政府治理，而政务热线接办了市民关于城市生活 中的各类诉求，收集了大量的碎片化信息。大模型可以通过对这些碎片化信息的 整合提炼，将社会问题系统化呈现。一方面，对数据信息进行整合和分析使政府 得以精准把握社会民众的需求。政务热线通过建立社会治理云平台，借助大模型 对群众诉求进行深入发掘和全景刻画，并将分析结果应用于政策决策上，实现了 政府资源配置与民众切实需要之间的精准匹配和有效对接。另一方面，政务热线 数智化以数据融通和智慧服务为主要特征，大模型能够促进医疗、教育等多种社 会服务平台的信息互通，同时通过对大数据等信息技术分析数据的动态演变规律， 及时对社会问题和社会风险进行甄别监测，将问题化解在基层，风险防控在事前， 真正实现政府风险感知、风险预测和风险防控能力的提升。 最后，大模型优化服务流程，进一步提升数字政府督办考核能力。 我国人口、面积、经济总量大的特征决定了民生诉求多、业务办理压力大的 客观现实，进而也容易滋生懒政怠政、推诿扯皮的工作作风。政务热线在实现各 7 类政府部门专线整合的基础上，进一步重塑政府服务流程，大模型可以对业务办 理流程进行优化和监督，实现对热线承办单位的统一管理、监督和考核，发挥政 务热线在业务办理全流程的“指挥棒”作用，引导承办单位落实好主体责任。一 方面，在厘清承办单位职责，精准分类来电诉求的基础上，数智化进一步规范了 政务热线统一受理、按责转办的业务办理流程，大模型能够对流程进行实时监控 和评估，强调了业务办理的核心地位，有助于提高承办单位的工作认识，调动各 承办单位主动领取任务，纠正业务办理过程中的形式主义，确保业务办理结果合 民意、迎民心。另一方面，政务热线数智化强调对政府回应热线诉求的全过程进 行量化考核，并将其应用到承办单位绩效考核甚至领导班子考核中，大模型可以 提供客观准确的考核数据，进一步压实政府责任，促进承办单位回应群众诉求。 总体而言，政务热线作为链接公众与政府的重要桥梁，其数智化转型是数字 政府建设的关键部分。大模型在这一过程中发挥着重要作用，通过将数字化和智 能化技术融入接诉、办理、评估、治理等环节，最终促进数字政府整体治理水平 的提升。 二、大模型驱动政务热线的创新趋势 自 2021 年以来，在中央政府的大力推动和各地政府的积极实践下，政务热 线数智化发展进入快车道。一方面，国务院颁布了政务热线的专项指导文件，对 新时期政务热线的定位功能、发展方向、实施方案提出了具体要求，驱动政务热 线提升为企便民服务水平。另一方面，各地政府积极响应中央指示精神，从政务 热线的归并优化工作入手，主动引入数字化和智能化技术，驱动政务热线的升级 优化，涌现出一批优秀实践案例。 8 （一）政务热线的新定位：从“接诉即办”到“治理枢纽” 2021 年 1 月国务院办公厅《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导 意见》（国办发〔2020〕53 号）（以下简称《意见》）对各地政务热线提出了 “接得更快、分得更准、办得更实”的发展目标，要求各地加快热线归并、优化 热线运行机制、加强热线能力建设。在此背景下，我国政务热线迎来新一轮的发 展高潮，并融入我国数字政府与服务型政府的整体建设之中。 改革开放四十余年来，随着社会经济的快速发展，人民群众的利益诉求和价 值观念出现多样化、差异化趋势，对我国国家治理提出了新要求和新挑战。当前， 在统筹疫情防控和稳定经济增长的大背景下，如何更加及时、高效地感知和回应 社情民意、研判和处置社会风险成为我国政府亟待解决的重要难题。政务热线作 为我国政府感知民生、理解民意的重要渠道，同样面临着上述难题。在此背景下， 《意见》对新时期政务热线提出了新定位和新需求。 第一，政务热线是社情民意的“传感器”。政务热线是感知城市、社会和民 情的重要手段，是政府实现有效治理和提升治理能力的重要方式。随着各地实现 多号归并、一号响应、多渠道融合，政府以政务热线为主渠道，整合微信公众号、 官方微博等多渠道诉求以感知民生热点和治理重难点所在。政务热线通过与市民 时刻“即联”，实时捕捉民情动向，及时查堵治理盲点。尤其是在疫情防控期间， 市民诉求往往多变和紧急，政务热线发挥着便捷联通的优势，汇聚最新消息，预 警最新风险。 政务热线的数智化转型进一步强化了其“传感器”功能，主要体现在数智化 转型实现了对群众诉求进行“数据穿透”、“时空穿梭”、“颗粒缩放”的分析 处理，增强了政务热线“以数感知”的能力。一是数据穿透，政府借助数智化技 9 术，透过政务热线直达基层，从而实现对民生民意的实时理解和准确把握。二是 时空穿越，数智化转型使得政府能够基于热线数据，实现对任一时点、任一区域 进行分析和比较，探究群众诉求的时空分布