【观点】域外低空经济监管实践及启示 2025

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引言 低空经济，这个蕴藏着万亿级规模的巨大市场，正吸引着全球目光。近年来，随着无人机、电动垂直起降飞行器 （eVTOL）等技术的飞速发展，低空经济正成为全球经济增长的新引擎。低空经济不仅涵盖了物流配送、城市 空中交通、应急救援等新兴领域，也为传统产业如农业、能源、旅游等带来了革新机遇。 低空经济的蓬勃兴起也带来了空域管理、安全保障、运营合规、数据与隐私保护等一系列挑战。低空经济的快速 发展和技术的不断革新，要求监管体系持续优化和创新。如何构建科学、高效、安全的低空经济监管体系，成为 各国政府亟待解决的重要课题。中国目前正在大力推动低空经济的发展，并在技术研发、产业应用和监管体系建 设等方面取得了显著进展。 本文旨在梳理美国、欧盟、日本和韩国等国家和地区低空经济监管现状和趋势，为中国低空经济监管有所启示和 助益。本文将从相关国家低空经济发展现状、监管体系、空域管理、适航准入等多个维度展开探讨，以期为中国 低空经济监管提供借鉴和参考。 一、域外低空经济发展现状与监管体系 总体介绍 （一）美国 自上个世纪以来，美国在通用航空 领域持续占据领先地位。根据美国联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，FAA）发布的统计数据，截至2023年，美国通航飞机总量在20万架左右，从业人员超过百万 人 ，美国的通用航空业已成为交通运输体系的重要组成部分，承担了一定的载人运输飞行需求。 [1] [2] 美国商用无人机行业同样蓬勃发展，应用范围涵盖农业、基础设施检查、配送服务以及应急响应等领域。FAA于 2020年发布的Part 107规则为无人机的运行、登记、飞手资质和空域管制提供了监管框架 。2023年，FAA出 台了城市空中交通（Urban Air Mobility，UAM）运行概念2.0版 ，该概念指在城市低空空域内主要利用垂 直起降或短距起降航空器及相关系统设施实现载人载货空中运输的活动，可以大致视为我国“低空经济”的平行 概念。在这一领域的商业落地案例包括：主营使用电动飞机进行医疗和客运的Blade Air Mobility；亚马逊 Prime Air 和UPS Flight Forward 在美国提供的无人机配送服务；Zipline 则探索无人机在农村地区运输 医疗用品的创新应用。 对于新兴的eVTOL，美国监管部门亦不断更新其监管。FAA在2022年将eVTOL归入《美国联邦航空法规》 21.17 (b)所属的“特殊类别”（special class），定义为动力起降类（Powered Lift），而在2024年10月， FAA发布了针对动力起降类航空器的规章 ，为eVTOL飞行员培训、操作要求和安全制定了标准。美国eVTOL 市场的主要参与者包括：Joby Aviation，Archer Aviation，以及Wisk Aero等。 （二）欧盟 相较于美国，欧盟通用航空市场相对有限。欧盟地区的行业目前正在探索电动和混合动力推进系统，以减少碳排 放和运营成本。例如，斯洛文尼亚制造商Pipistrel推出了Velis Electro ，这是首款获得欧盟航空安全局 （EASA）型号认证的全电动飞机。 2024年5月23日，欧盟执委会批准了针对eVTOL的总体政策规定(EU 2024/1111），对有人驾驶类eVTOL（欧 盟定义为vertical take-off and landing (VTOL)-capable aircraft，VCA）涉及的适航、运行、飞行员执照等现 有规章进行了补充和修订，对使用VCA的运行场景也进行了定义，称为创新空中交通（Innovative Air Mobility，IAM）。 欧盟在eVTOL领域的主要市场参与者包括：Lilium开发的Lilium Jet，一款高速eVTOL飞行器，航程可达300公 里；Vertical Aerospace开发的VA-X4，一款专为城市短途飞行设计的eVTOL飞行器等。此外，传统航空业也对 [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] eVTOL有所涉猎，例如空客于2021年启动的CityAirbus NextGen项目 。 （三）日韩 日本国土交通省（MLIT）于2023年发布了eVTOL飞行器的认证和运营指南，重点关注安全、适航性和飞行员培 训。日本国土交通省2021年制定的发展路线图，明确了2025年和2030年的发展目标，包括实现eVTOL空中出 租车和重型货运无人机业务的全面商业化，以及于2029年左右将eVTOL纳入其交通系统。 韩国国土交通部（MOLIT）在2023年发布了城市空中交通（UAM）路线图，旨在推动eVTOL技术的发展和商 业化。该路线图包括基础设施建设、空中交通管理和安全标准等方面的具体措施，目标是在2025年前实现 eVTOL服务的商业化。作为路线图的一部分，韩国计划在主要城市和交通枢纽建设垂直起降机场，以支持 eVTOL的运营。 目前，东京初创公司SkyDrive已成功测试其SD-03 eVTOL，并计划在2025年大阪世博会期间推出空中出租车服 务。与此同时，丰田（Toyota）和NEC正在大力投资eVTOL基础设施和自主飞行系统。在韩国，现代汽车集团 （Hyundai Motor Group）是eVTOL行业的关键参与者，其Supernal部门正在开发用于城市空中交通的S-A1 eVTOL 。此外，韩国航空工业（KAI）正在开发用于军事和民用的混合动力eVTOL ，而Plana则专注于 其混合动力电动模型的城际旅行 。 二、空域管理 （一）美国 [10] [11] [12] [13] 图源：美国联邦航空管理局（FAA） FAA将美国空域划分为A，B，C，D，E和G类，其中A-E空域为管制空域（Controlled airspace），G类空域属 于非管制空域，除涉及其他禁飞区域外，允许无人机在不申请豁免（waiver）的情况下自由飞行。低空范围包 括B、C、D和E类空域，即18,000英尺（约5,500米）以下的全部管制空域。如上图所示，美国主要以机场为中 心，根据空中交通量大小界定B、C和D类空域，分别对应最繁忙、繁忙和最不繁忙的机场。此外，FAA还可能对 低空飞行施加额外限制，例如划分禁飞区、受限区、警示区、军事行动区、警惕区和管制射击区等。 就空域管理和临时空域限制，FAA建立了一个专用网站（http://sua.faa.gov），以在线地图形式显示当前空域 管制信息。目前美国85%的空域为民用空域，仅部分限制区和禁飞区属军管。这一相对宽松的空域管理政策， 客观上促进了通用航空和低空经济的发展。 对于无人机的实时监控和空域动态管理，2021年，FAA推出了LAANC（Low Altitude Authorization and Notification Capability，低空授权和通知功能）。通过LAANC，无人机操作员可以在受控空域内获得近乎实 时的飞行授权，从而简化了传统繁琐的空域申请流程 。具体而言，LAANC允许无人机操作员通过授权的第 三方应用程序（如AirMap、KittyHawk等）提交飞行计划，并在几分钟内获得FAA的授权，并整合了UAS设施 地图（UAS Facility Maps），这些地图显示了机场周围允许无人机飞行的最大高度限制，可供操作员规划飞行 [14] [15] 路线。自2018年推出以来，LAANC已覆盖全美近500个机场和300多个空中交通设施。FAA还通过开放API接 口，允许更多第三方服务提供商接入LAANC系统，进一步扩展其应用范围。 但是，近期美国空域管制体系也面临巨大挑战。以美国航空公司5342号航班与一架美军直升机撞击事件为代 表，2025年至今，美国已报告至少10起重大航空事故，共造成至少90人死亡。这之中一方面可能出于监管疏 漏，另一方面可能是由于城市空中交通的日趋密集，特别是低空范围民用航班、军用航空器和“低慢小”飞行器 的混杂运行显著提高了空域管理难度，对空管人员提出了更高要求。 （二）欧盟 欧盟的空域分类主要依据国际民航组织（ICAO）的标准，将空域划分为七类（A-G类），但各国采用的空域分 类并不相同。为此，欧控（Eurocontrol）试图统一欧洲各国的空域分类标准，提出U、N、K三类空域。其中， N类空域为已知交通环境空域，相当于ICAO标准中的A、B、C、D类；K类空域为部分获知交通环境的空域，相 当于E、F类空域。U类空域为未知空中交通环境的空域，属于非管制空域，相当于ICAO标准中的G类空域。 作为欧盟立法设立的联盟机构，单一欧洲天空空中交通管理研究项目（SESAR）联合体负责以研发部署无人机 空管系统U-space为主的欧洲无人机融入空域技术的研发与部署。U-space系统是欧洲为管理无人机（UAS）在 低空空域（特别是超低空空域）运行而设计的一套综合框架，其目标是实现无人机与有人机、空中交通管理系统 （ATM）的安全共存。U-space系统分为四个阶段（U1-U4），每个阶段逐步引入更复杂的服务和技术支持 ： [16] U1阶段：基础服务，包括无人机注册、电子识别和地理围栏 U2阶段：引入飞行计划管理、动态空域管理和冲突检测 U3阶段：支持高密度空域运行，包括战术冲突解决和与ATM的协同 U4阶段：完全自动化运行，支持大规模无人机编队和复杂任务 （三）日本、韩国 日本和韩国 的空域分类均依据国际民航组织（ICAO）的标准，将空域划分为A，B，C，D，E和G类，和美 国的分类标准大致相同，例如下图的日本空域分类。 图源：日本国土交通省 韩国将150米以下的低空空域划分为禁止区、限制区和开放区，并通过K-UAM系统（Low-altitude UAS traffic Management System）对无人机和低空运行的飞行器进行管理 。其中，禁止区涵盖机场、军事基地、发电 站等关键基础设施，限制区则涵盖人口稠密区。此外，该系统还将低空航路区分为供直升机和小型固定翼飞机飞 行的高速航路，以及供小型无人机飞行的低速航路。 日本政府也于2022年12月颁布了民用航空法修订版，进一步推进无人机从“无人区目视外飞行（等级3）”向 “载人区目视外飞行（等级4）”的验证试验，且飞行员须使用DIPS (Drone/UAS Information Platform System)申报航线 。根据日本发布的先进空中交通（AAM）路线图，面向航空器、无人机和eVTOL的空管 系统预计在2030年后全面支持城市空中交通。 [17] [18] [19] [20] 三、飞行器适航审定 （一）美国 FAA对无人机和eVTOL的适航认证采取分类管理，商用无人机需通过Part 107规则认证，而高风险飞行器，则需 更严格的审查。FAA将eVTOL归入21.17(b)特殊类别做适航审定。即根据其现有规章14 CFR Part 21.17(a)和 (b)，采用Part 23、25、27、29和33等相关规章或其他FAA认可的等效适航准则中的适用要求进行审定 。 取得型号合格证（TC）仅仅是eVTOL进入合规运营的第一步。后续还涉及整机的生产许可证（PC）、每一架航 空器独有的适航证（AC）、运营商认证、运行程序的设计编制和审查认证、飞行员的培训大纲编制和审查认 证、eVTOL飞行员的训练考核和执照发放等多个步骤 。 目前Joby和Archer的eVTOL项目已向FAA递交审查并确认了审定基础，有望在2-3年内完成项目的审核。但是， 2025年1月，曾有行业专家表示，由于工作优先级，FAA不太可能在2027年之前为eVTOL颁发型号合格证 ，因此在适航审定领域中国eVTOL产品（例如已取得“三证”的亿航智能EH216-S）将在一段时间内保持 领先地位。 （二）欧盟 EASA在2019年7月颁布了《小型垂直起降航空器专用条件》（SC-VTOL-01） ，该专用条件是在《正常类 飞机审定规范》（CS-23）的基础上，将《小型旋翼航空器审定规范》（CS-27）的元素整合而成，适用于乘客 座位小于等于9座，最大起飞重量小于等于3175kg的小型载人eVTOL。 SC-VTOL-01将审定类型分为基本类和增强类，不同的审定类型适用不同的条款，在人口稠密区上空运营或进行 载人商业航空运输的航空器必须按增强类进行审定，并适用更严格的安全性目标（如下图）。 [21] [22] [23] [24] （三）日韩 目前日本对eVTOL的适航基本采用“一事一议”标准。2025年2月10日，日本eVTOL初创公司SkyDrive宣布与 日本民航局就SD-5三座eVTOL确定了G-1适航审定基础 。SD-5同时也在美国进行适航审定，其将在2025年 大阪世博会期间进行展示飞行。与之相对，目前韩国尚未就eVTOL出台专用的适航审定规章，相关企业主要开 发满足美国适航标准的eVTOL整机 。 四、运营许可 无人机或eVTOL的运营许可是开展商业化运营的前置性条件，我们在《低空经济系列：飞行汽车法律问题初 探》一文中曾分析飞行汽车在国内的生产许可相关问题，本部分内容将主要侧重美国、欧盟、日本等其他国家或 地区对于无人机或eVTOL的注册或登记管理。 （一）美国 美国对于无人机的运营许可管理包括无人机注册管理和驾驶员管理两个方面 。在无人机注册管理方面，根据 《美国联邦法规》（Code of Federal Regulations）第14编-航空与航天（Aeronautics and Space）第48部 分-小型无人机的注册和标记要求（Registration and Marking Requirements for Small Unmanned [25] [26] [27] Aircraft），重量超过0.55磅（250克）的小型无人机，无论用于商业用途还是娱乐用途均需进行注册，注册信 息包括所有者的姓名、地址、电子邮件或电话、无人机制造商和型号、序列号等 。 在驾驶员管理方面，《美国联邦法规》第14编第107部分-小型无人机系统（Small Unmanned Aircraft Systems）规定，无人机的遥控操作人员须取得遥控驾驶员证书(Remote Pilot Certificate)。小型无人机遥控驾 驶员证书的申请人必须满足下列条件： 其他未获得遥控驾驶员证书的人员操控无人机则必须在拥有遥控驾驶员证书的远程机长(Remote Pilot in Command)的直接监督，且该远程机长能够随时接管无人机飞行控制的情况下进行 。 对于eVTOL而言，FAA于2024年10月22发布了《动力升力航空器整合：飞行员认证与运行；涉及旋翼机与飞机 的多项修订——最终规则》（Integration of Powered-Lift: Pilot Certification and Operations; Miscellaneous Amendments Related to Rotorcraft and Airplanes - Final Rule），其明确eVTOL飞行员需 取得相关资质：所有eVTOL的飞行员必须持有该机型的类型评级（Type Rating），以确保飞行员具备操作特定 eVTOL的能力 。 （二）欧盟 欧盟针对无人机运营许可的要求主要规定在《欧盟委员会第2019/945号授权条例》（Commission Delegated Regulation (EU) 2019/945）及《欧盟委员会第2019/947号实施条例》（Commission Implementing Regulation (EU) 2019/947）。前述规定通过明确开放类（Open Category）、特定类（Specific [28] 年满16周岁； 具备英语阅读、表达、书写、理解等语言能力； 不具备可能妨碍小型无人机安全操作的身体或心理疾病； 具备航空知识如通过航空知识初次测试（Initial Aeronautical Knowledge Test） 。 [29] [30] [31] Category）、审定类（Certified Category）不同类别无人机的适用场景，进而明确不同类别无人机的运营审 批要求，具体如下： （三）日本 就无人机的运营许可而言，日本同样要求无人机进行登记。根据日本《航空法》的规定，无人机未经在无人机登 记簿上登记，不得用于航空用途，但已事先向国土交通大臣报备进行试飞的情况，以及其他国土交通省令规定的 情况，不在此限 。无人机登记簿应记载如下注册信息： 此外，日本《航空法》规定，在特定空域或条件下操作无人机需获得飞行许可证，飞行许可证的申请需向国土交 通大臣提交，并遵守相关安全规定 。 五、网络安全和数据安全 以无人机或eVTOL为代表的低空经济应用场景广泛，客户群体众多，这意味着低空经济在应用中会涉及数据安 全与隐私保护及其他类型的数据安全管理问题。我们在《低空经济系列：解析低空经济数据治理》一文中曾分析 低空经济在国内可能涉及的隐私保护及数据治理相关问题，本部分将进一步围绕低空经济数据安全和隐私保护问 题，并将视角转向美国、欧盟、日本及韩国等其他国家或地区的法律制度。 （一）美国 美国至今尚未形成联邦层面针对个人数据保护的综合性立法，但以加利福尼亚州为首的美国诸多州已经制定本州 的数据保护立法并逐步进入实施阶段。以加利福尼亚州为例，早在2018年，加利福尼亚州立法机构即颁布《加 利福尼亚州消费者隐私权法案》（California Consumer Privacy Act，CCPA），该法案赋予了加利福尼亚州消 [32] 无人机的种类、型号 无人机制造者、制造编号 无人机所有者的姓名或名称及住所 注册的日期 无人机使用者的姓名或名称及住所 除前各项外，国土交通省令规定的其他事项 [33] 费者新的数据隐私权，并要求企业和服务提供商遵守其综合性隐私框架。2020年加利福尼亚州通过了《加利福 尼亚州隐私权法案》（California Privacy Rights Act，CPRA），CPRA于2023年1月1日生效。无人机或 eVTOL的运营者在收集或处理加利福尼亚州消费者个人数据时，需要遵守前述法规明确的隐私保护框架。 2024年12月27日，美国司法部发布了《防止受关注国家或受保护人员获取美国敏感个人数据和与政府有关的数 据》（Preventing Access to U.S. Sensitive Personal Data and Government-Related Data by Countries of Concern or Covered Persons）的最终规则。该最终规则关注美国主体向中国等“受关注国家”传输敏感个人 数据，其中敏感个人数据包括无人机和eVTOL可能涉及的精准地理位置数据（Precise geolocation data）。相 关无人机或eVTOL运营者在考虑将美国境内的精准地理位置数据等敏感个人数据跨境传输至其他国家时，应重 点判断跨境传输行为是否受到前述最终规则的管制。 除个人数据保护方面，FAA曾发布《安全敏感空域限制》（Security Sensiti